在借鑒與創新中，推動國家監察體制改革持續深入

廖翥 曾勛

深化國家監察體制改革，是事關黨和國家政治體制、政治權力、政治關系的一項重大改革。隨著《中華人民共和國監察法》的頒布，監察范圍得以擴大，監察力量得以整合，形成了覆蓋國家機關及其公務員的監察體系，對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，努力實現監督權的制度化、規范化、程序化。深化國家監察體制改革，不僅需借鑒古今中外有益經驗，還需根植于中國國情與時代的要求不斷創新。

古代監察制度的優勢與困境

習近平總書記曾指出：“歷史是從昨天走到今天再走向明天，歷史的聯系是不可能割斷的，人們總是在繼承前人的基礎上向前發展的。古今中外，概莫能外。”兩千多年來，隨著封建社會政治制度的發展，監察制度作為其中重要的部分日益完善，形成了制度化的監察機關。

戰國時顯學的法家強調“明主治吏不治民”，管仲認為“治國有三本”，其核心在于吏治，主張設立專司，以法糾察官吏的不法行為，穩固君主的權威地位，這為建立獨立的監察機構提供了理論支持。當時的監察立法還處于發軔階段，各國相繼制訂和頒布成文法，睡虎地秦墓竹簡《語書》中，就記錄了監察活動的過程。

秦統一以后，建立御史府，或稱御史大夫府，以御史大夫為長官，官位居丞相之后，與丞相、太尉一起，并稱“三公”。御史大夫主要職掌察舉包括丞相在內的百官行為，糾舉和彈劾違法犯罪，維護朝綱，整飭吏治，還兼有討捕奸猾、治理大獄等司法權力。

兩漢時，中央最高的監察機構御史臺，從原有的行政體系中分離出來，成為與行政系統平行、獨立的國家監察機構，并制定了監察法規《監御史九條》和《刺史六條》。到唐宋，監察制度已經趨于完善。唐代發展了隋代的監察制度，將御史臺分為三院：臺院、殿院、察院。分別“掌糾舉百僚、審判獄訟、彈劾違法”“糾察朝儀”“巡按州縣、糾視刑獄”等，各司其責。

古代監察通常采取兩種方式：一是固定的監察機構；二是巡查制度。這兩種方式相結合，強化了系統內部自我的約束和自我控制能力，在一定程度上制約了權力濫用。如明代御史和六科給事中可以相互糾舉，都察院內部都御史與監察御史也可以相互制約。

然而，中國古代的監察法制從屬于封建專制主義的政治制度，雖然能對君主起到一定的規諫作用，但對皇帝從來沒有約束、監督作用。“人治”大過“法治”的弊端，使古代監察制度有時演變為皇帝的“平衡術”。

朝廷派出監察官，過段時間，監察官尾大不掉，皇帝只得派出新的監察官“另起爐灶”，滾動循環形成龐大的監察官僚系統，監察效率低下和監察效能銳減就成為了必然。

他國政治監督的經驗

改革向縱深推進的同時，面臨著一些新課題、新挑戰，加強對公職人員的監察是個世界性課題，在歷史中汲取營養誠然重要，放眼全球同樣大有裨益。一些國家不斷改革反腐敗專業機構，并在法律框架內賦予他們更多的調查權限與手段。

新加坡被稱為“亞洲最清廉的國家”，其貪污調查局的權力一直很大。他可以在沒有逮捕證的情況下，逮捕涉嫌違反“反貪污法”的人員；如有必要，貪污調查局可以調查被懷疑人的銀行賬戶、股份賬戶、費用賬戶，還可調查其妻子、兒女和代理人的賬目等。

新加坡貪污調查局只要是依照刑法典進行調查，可視為警方調查，行使警方調查的任何權力。拒絕新加坡貪污調查局調查或搞攻守同盟作偽證的，將被處以2000美元以下的罰款或一年以下的徒刑，或兩者并處。

在以清廉著稱的北歐，監察官具有道義上的權威。瑞典最早建立監察官制度，它的監管官的權力在這幾個國家中也最大，除了調查權、檢查權、建議權，還擁有一定的處罰權和作為法律手段的起訴權。

北歐國家并不是靠賦予一個機構權力來反腐，而是靠綜合發力實現廉潔。正如丹麥駐華大使裴德盛所說，在丹麥，反腐敗是一個“內置的”概念，體現在生長環境、家庭、學校、工作場所等眾多領域，“因為有良好的（道德、廉潔、法制）教育、可以信賴的政府、好的私營部門，因此我們不需要做像貪污腐敗這種危險的、復雜的事情”。

歷史與國內外監察制度表明，無論采取議會監察專員制，還是在行政系統內設監察機關，他們的共同之處就是，通過立法保障監察權獨立行使，形成強大的監察效力——在制度的約束下，強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子；在文化與道德層面，增強不想腐的自覺。

根植于國情與新時代的創制之舉

新中國成立后，監察制度的建立吸收了傳統監察思想的精髓，構建出既有別于中國傳統以維護皇權為核心的集權型監察機制，又與西方“三權分立”下監察隸屬于立法或行政機構的模式明顯不同的中國特色監察制度體系，先后經歷20世紀50年代初步構建、80年代恢復、90年代起監察部門與紀律檢查委員會合署辦公三個發展階段。

十八大以來，紀檢監察體制改革成效顯著，通過整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，成立各級監察委員會，構建集中統一、權威高效的國家監察體系，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

隨著2018年3月20日第十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國監察法》，監察權力行使更加規范、邊界更加清晰、運行更加透明，確保了反腐敗斗爭在法治軌道行穩致遠。

這是一部科學實用有效、嚴謹細致周密的法律。為保證有效履行監察職能，賦予監察機關在調查職務違法和職務犯罪時可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置等措施；對監督、調查、處置工作程序作出嚴格規定，包括：報案或者舉報的處理；問題線索的管理和處置；決定立案調查；搜查、查封、扣押等程序；要求對訊問和重要取證工作全程錄音錄像；特別是對采取留置措施的情形、程序、被調查人的合法權益保障等作出明確規定。

國家監察體制改革的重大決策，是實現黨的監督和國家監督相協調的客觀需要，也是推進全面依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。習近平總書記指出：“要做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督。”推進國家監察體制改革，著力解決實踐中反腐敗力量分散和體制機制不暢等問題，充分展現了以習近平總書記為核心的黨中央不斷強化問題意識，積極面對和化解矛盾的辯證思維。

回望歷史，國家監察體制改革從全面從嚴治黨、強化自我監督出發，走深化改革、創新體制的路子，將改革成果載入憲法和監察法，納入法治化軌道，從而建立起適合于中國國情的監察體制，這是獨一無二的創新之路，也充分體現了新時代特征、契合新時代要求。