農村住宅用地問題研究文獻綜述

李恩華，楊 林

（湖南農業大學經濟學院，長沙 410128）

城鎮化發展滯后，不斷激化我國農村人多地少的矛盾，影響農村土地的生產效率，不利于農村產業協調發展，影響農村經濟的發展，使農民收入增長緩慢。農村城鎮化對于擴大就業、增加內需、改善農民的生活狀況與生產條件有積極作用。通過研究新型城鎮化進程中暴露出的我國農村宅基地制度的問題，進一步對我國農村住宅用地制度的改革與創新，對于提高農村新型城鎮化水平，實現城鄉統籌發展有重要意義。

在城市化快速推進以及城鄉建設用地供需失衡激化背景下，我國廣大農村地區普遍存在一戶多宅、面積超標、閑置粗放利用、管理薄弱等現象，已經成為優化土地資源配置和統籌城鄉協調發展的主要障礙（劉守英，2014；艾希，2015）

國內學者對農村宅基地流轉進行深入研究，涉及經濟、政治、法律制度和管理等領域，研究內容主要集中在宅基地流轉正當性研究、農戶宅基流轉行為意愿及影響因素研究、宅基地流轉實踐模式總結和比較、宅基地流轉中存在的問題及改進等方面。

（一）關于宅基地使用權流轉正當性研究

學術界主要有以下三種觀點:

一是自由流轉。即允許宅基地使用權自由進入市場。主要理由可以歸納為三條：保護農民宅基地用益物權，充分發揮土地財產價值的需要（楊英法，2016）；提升農村建設用地使用效率提高宅基地資源配置效率，盤活流通機制，減少閑置浪費的需要（呂曉，2014；李文謙，2009）；有利于城鎮化進程，通過為農民抵押貸款、提供原始資金積累對農民進城起“幫襯”作用（周其仁，2014）。同時允許城市居民到農村購買宅基地,也會為農村發展注入一筆不小的資金,從而促進農村經濟社會發展,推動社會主義新農村建設（翟全軍，2016）。章波等（2006）以北京市郊區為例對中國經濟發達地區的農村宅基地及其房屋的流轉情況進行研究發現，以自發流轉為特征的農村宅基地隱形市場已經形成，農村宅基地流轉有其現實的需要，堵不如疏。只有通過改革給農民宅基地充分賦權，才能既切實保障農民土地權利，防止各種利益團體侵害農民權益，又為農民宅基地進入建設用地市場打開通道（劉守英，2014）。

二是禁止流轉。研究者主要從農戶宅基地自由流轉潛在風險出發，提出不應放開其自由流轉市場，可以歸納為五方面：打破農村社會“血緣”熟人關系，挑戰農村社會倫理，致使村莊公共供給不足，村莊功能性衰退（陳柏峰，2007）。農村宅基地作為農村集體土地的重要組成部分，是國家最后的后備耕地。開放流轉市場，可能會導致農村宅基地管理失控，造成耕地的大量流失，威脅到國家糧食安全（賀雪峰，2012；李寧，2012；陶進華，2011）。農戶因病、因傷、子女教育等突發事件出售宅基地后失去最后的生活保障，流離失所引發社會動蕩（程世勇，2012）。宅基地的自由流轉將打破土地一級市場的壟斷，對土地政策的宏觀調控效果帶來明顯沖擊，并對城市土地供應和土地收入模式產生沖擊，減少政府財政收入，加劇地方債務危機（王貝，2013；賀孟萌，2011；韓松，2008；呂萍，2008；吳秋菊，2013）。可能會導致城鎮化走向“逆城市化”之反面，“小產權房”的合法化可能會導致新的“小產權房”以更大規模“瘋漲”蔓延（翟全軍，2016）。

三是有條件流轉。即通過設置限制性條件，允許宅基地在不影響其社會保障及維持社會穩定功能的前提下流轉。大部分學者支持有限制的流轉。在現階段，禁止宅基地使用權流轉已經無法適應市場化與城鎮化發展的要求，但私有化并非農村宅基地改革的方向，集體所有制下規范流轉是完善農村宅基地制度的有效路徑（佘永和，2014）。提出農戶宅基地有限化市場流動能創新農村集體成員資格及集體成員權益獲得方式，推進農村大社區戰略，將農村宅基地使用權從本村擴大到更大的區域，可有效促進農村勞動力的合理流動，化解村莊空心化難題，完善我國農村宅基地節約使用制度（崔紅江，2016；王家全，2014；于崢嶸，2014）。

（二）關于農戶宅基地流轉意愿及影響因素研究

農戶作為農村土地利用最廣泛的參與群體，具有自主發

一、國內外研究動態

展與決策權，其意愿對于宅基地流轉政策實施及相關政策、制度的制定、創新具有根本性的影響。為此，許多學者（吳云青，2017；楊衛忠，2017；王敏，2017；張夢琳，2017；于偉，2016）對農村宅基地使用權流轉驅動因素進行了調查研究。主要從戶主個人特征、家庭資源稟賦、家庭非農就業、戶籍制度、宅基地退出政策與補償方式、農戶對宅基地政策了解程度、宅基地退出中農民知情情況等方面進行了調研。

（三）關于宅基地流轉實踐模式的研究

對于農戶宅基地流轉模式研究，目前許多地方進行了宅基地流轉試點，形成了蘇南模式、天津模式、成都模式、浙江模式和北京模式等，在形式上出現“宅基地換房”“宅基地換社保”“宅基地換身份”。其觀點歸結為三種：分散流轉模式、有限制自由流轉模式和政府主導下流轉模式（姚樹榮，2017；張夢琳，2017；魏后凱，2016；趙弈涵，2016；宋佳諾，2016；楊璐璐，2016）。

（四）關于當前宅基地流轉問題及對策研究

楊帆（2017）、馮雙生（2013）、龔濤（2011）根據當前宅基地流轉中的現實困境，從政策限制、財力投入、理論認識、農戶參與和法律缺失方面，深入剖析其形成原因，并提出相關制度重構選擇。盧馳文（2017）提出農村宅基地入市自由公開交易的制約因素：受到戶籍遷移制度的制約、受到職工社會保險覆蓋面的制約、受到土地財政體制的制約、宅基地房確權工作非常復雜、我國土地管理不規范、缺乏宅基地房價格評估專業人員。并建議分類推進城鎮戶籍制度改革，建立宅基地使用權流轉與耕地使用權脫鉤制度，確立宅基地房賣主與社保掛鉤制度，改革住房交易的稅收制度，建立農村住房交易信息系統與平臺。針對宅基地發展權收益分配不公及對農民宅基地、房產補償不足，置換后農民生活狀況不佳等農民權益受損問題進行深入研究。

二、研究評述

綜上所述，當前學界對農村住宅用地問題的研究，主要歸結于法規政策、現實問題、治理策略等三個方面，闡述了農村住宅用地的現實困境及生成邏輯，提出了相關政策和治理對策。隨著農村城鎮化建設的推進，特色小鎮建設成為主流模式。因此，結合地區特色，提出農村住宅用地治理的具體實施方案，建立相應的治理機制（評價機制、保障機制、監督機制），成為理論與實踐的面臨的首要問題。

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