新型職業農民培育政策的績效評估及改進

張笑寧 趙丹 陳遇春

摘 要 CIPP評估模型作為國際通用的評估模型，具有全程性和反饋性，能夠從背景、投入、過程和結果四個方面為新型職業農民培育政策評估提供基礎理論框架。基于該模型研究發現，新型職業農民培育政策存在如下問題：政策目標過分考慮供給側，未充分考慮農民需求，地區間資源配置不均衡，縣級政府制定的政策實施方案不具體，培訓后農民實際收益較低，政策的滿意度亟待提高等。因此，縣級政府應制定詳細的政策實施方案，提升政策目標與實際對象的契合度;充分考慮地區差異，增加人力、物力、財力投入，確保培訓資源充足;完善政策監督制度、評價機制和就業準入機制，提升農民對政策的滿意度。

關鍵詞 新型職業農民培育;CIPP評估模型;績效評估

中圖分類號 G725 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）16-0063-05

伴隨城鎮化進程，農村大量青壯年進城務工，農村發展“空心化、老齡化”問題日益突出，給農業現代化發展帶來諸多挑戰。為此，國家提出“培育新型職業農民”的重大舉措來帶動農村產業發展，從而推進農業現代化進程。2012年至2018年連續七年的中央一號文件均明確提出培育新型職業農民，特別是2018年中央一號文件明確提出：“全面建立職業農民制度，完善配套政策體系，實施新型職業農民培育工程。”[1]可見，新型職業農民培育對我國農業現代化進程和未來農業發展至關重要。但是，新型職業農民培育政策在我國剛剛起步，縣級政府作為微觀政策制定者和政策實施者在政策實施中還存在很多問題。因此，進行科學有效的政策績效評估至關重要。目前，CIPP評估模型作為世界上應用最廣泛的評估模型，能夠從背景、資源投入、培訓過程、培訓效果四個維度為新型職業農民培育政策提供基本評估框架。因此，本研究在實地調研的基礎上，以CIPP為基本框架，從背景評估、投入評估、過程評估、產出評估四個方面對縣級政府制定和實施的新型職業農民培育政策進行評估，并探究其現實問題，從而提出提升機制。

本研究選取陜西省延長縣、佛坪縣、留壩縣、太白縣、寧強縣、寧陜縣6個縣作為調研地，通過問卷調查、訪談、個案研究等方法獲得一手數據。其中，問卷發放326份，回收311份，回收率95.4%。在問卷調查的基礎上，課題組采用訪談法來彌補定量研究的不足，深入了解農民對新型職業農民培育政策的意見和建議。結合定量與定性評估結果，剖析新型職業農民培育政策現存在的問題，并提出具體可行的對策建議。

一、基于CIPP評估模型的新型職業農民培育政策評估框架

CIPP評估模型最早由斯塔弗爾比姆于1971年提出，該模型將評估貫穿于整個政策活動，包括政策問題分析、政策制定分析、政策執行過程的相關問題分析、政策效果分析等，每一部分又包含子項目。基于CIPP評估模型，新型職業農民培育政策的評估框架也將從“背景、投入、過程、產出”四個環節展開，見圖1。具體來說，第一，背景評估是指通過實地調研了解培訓對象的實際需求，分析政策目標是否符合農民實際情況、政策實施方案是否具有可行性以及實施政策所面臨的障礙。第二，投入評估即評估新型職業農民培育政策方案、計劃和服務的策略是否滿足農民的實際需求，培訓資源是否充足以及是否需要外界的幫助。第三，過程評估主要是對新型職業農民培育政策的執行過程進行評估，一方面，獲悉政策執行者在實施政策過程中是否遵守政策步驟，判斷政策執行者在政策實施中是否出現政策不作為或者重大失誤等;另一方面，根據農民對政策的反饋信息協助政策執行者確認政策中存在的問題，以根據現實情況適當修補政策。第四，產出評估的目的是測量、闡釋新型職業農民培育政策的成效以及農民對政策的滿意度等[2]。

圖1 新型職業農民培育政策評估框架

二、基于CIPP評估模型的新型職業農民培育政策評估結果

（一）背景評估

1.培育目標過分考慮供給側，未充分考慮農民實際情況

確定培育目標是整個政策動態過程的起點，需要充分考慮政策實施對象的實際情況。但現實中，新型職業農民的培育目標過分考慮供給側，認為未來的新型職業農民應該是高學歷、高素質和高收入群體，因此將培育目標定為“初級職業農民應具備初中以上文化程度并且收入應達到當地農民人均純收入的5～10倍;中級具備高中或中專以上文化程度;高級具備大專或相當于大專以上文化程度”[3]。但是，現實中很少有農戶能夠達到上述要求，很多縣級政府為完成培訓任務，不得不將學歷低的農戶納入培訓范圍，導致培育目標難以完成。調研數據顯示，在新型職業農民群體中，小學及以下學歷農民占54.1%，初中學歷占32.1%，中專或高中占10.8%，大專或本科占3%，本科及以上沒有。年人均純收入低于3萬元的農民占97.3%，3～7萬元的農民占1.7%，超過10萬元的農民僅占1%。可見，在被認定的新型職業農民群體中，超過一半的農民沒有達到相應的學歷要求，97.3%的農民達不到政策規定的收入要求。培育目標的制定與農戶實際情況相脫離，直接影響到政策過程和結果難以達到預期。

2.自然環境較差的地區難以保證培訓規模和質量

自然環境是一個地區生存和發展的物質基礎，是構成教育政策系統最基本、最穩定的要素。多數情況下，自然環境較差的地區直接影響其經濟發展水平，導致基礎設施、教育資源條件長期滯后。調研發現，陜西省漢中市佛坪縣地處秦嶺腹地，山多地少，交通不便利，先進農業思想和技術傳入滯后，農業現代化起步晚且發展緩慢。在這種情況下，農業生產以散戶居多，符合政策規定的種養大戶、專業合作社少，并且農民對新型職業農民培訓認識不足，參與積極性不高，難以保證培訓規模和質量。相反，主打旅游產業的留壩縣地理位置優越，基礎設施相對完善，培訓效果也較為樂觀。

（二）投入評估

1.縣級政府制定的培訓實施方案不具體，培訓內容無法滿足各類農民需求

縣級政府作為微觀政策制定者和政策執行者，如果制定的政策實施方案不具體，就難以保證政策因地制宜地推進以及政策目標的達成。在現實中，縣級政府在制定新型職業農民培訓實施方案時往往是根據省級政策文件做框架性安排，缺乏科學全面的規劃，培育內容無法滿足各類農民的需求。如陜西省D縣實施方案為：根據農業不同崗位和不同產業，結合《陜西省新型職業農民教育培訓大綱》，按照專業化、技能化、標準化的要求確定培育內容，主要包括崗位專業知識、相關專業技能、職業道德與能力要求、政策法規、經營管理和安全生產、農產品質量安全生產等[4]。可見，D縣的新型職業農民培育實施方案中的培育內容與陜西省新型職業農民培育大綱大同小異，甚至將省級新型職業農民培訓方案簡化了。

圖2 農民對新型職業農民培訓內容的評價

此外，培訓內容的設計缺乏科學性和創新性。調研數據顯示，對“培訓內容滿足自身發展”這一問題，14.8%的農民表示完全不同意，20.8%表示不同意，10.6%表示說不好，見圖2。可見，將近一半的農民對培訓內容滿足自身發展提出了質疑，認為培訓內容沒有滿足自身的發展。此外，對“培訓內容具有科學性、創新性、可行性、持續性”等問題，農民選擇“完全不同意”的比例分別為15.7%、28.5%、22.7%、33.6%，選擇“不同意”的比例分別為18.3%、26%、18.7%、23.9%。可見，超過一半（57.5%）的農民認為培訓內容沒有持續性，不同科目之間缺少聯系。54.5%的農民認為培訓內容的創新性有待提高，培訓內容應該及時更新知識體系。還有將近一半的農民對培訓內容具有可行性表示完全不同意或者不同意，認為培訓內容實踐性不強，不能指導他們的農業生產。由此可以看出，培訓內容還沒有滿足全部農民自身發展需要，內容的科學性、創新性、可行性、持續性有待提高。

2.新型職業農民培訓缺乏高水平師資

現階段的新型職業農民培訓缺少高水平的合格教師，大多數培訓教師對農村實際了解不夠，講授文化知識多，講授實用技術少，雖然部分教師熟悉農村，但理論知識結構單一，培訓方法陳舊，前沿技術匱乏，而且很多地方的培訓教師是農廣校的工作人員或者是臨時抽調的兼職人員。此外，數據顯示，在培訓教師群體中，初中及以下學歷的占38.1%，中專或高中學歷的占38%，大專或本科學歷的僅占23.9%。可見，初中及以下學歷的培訓教師比例最高，高學歷的培訓教師較少。新型職業農民培訓缺少高水平的教師，導致培訓內容缺乏系統性、降低了新型職業農民的培訓質量。

3.偏遠貧困地區缺少財政資金和實訓基地，基礎條件薄弱

新型職業農民培育作為一項公共政策，其資金主要來源于中央財政和省財政，其他獲取渠道較少，尤其是偏遠貧困地區，培育資金嚴重不足。《陜西省2016年新型職業農民培育工作實施方案》中指出：“中央財政補助資金主要用于職業農民需求調研、集中培訓及實訓、參觀交流、聘請師資、信息化手段利用等，嚴禁以現金或實物形式直接發給農民個人，具體補助標準為每人3000元。”[5]但在調研中發現，每個農民實際培育費用已經超出3000元，陜西省F縣農廣校工作人員談到：“除去聘請教師、租賃培訓場地、聯系示范園等必要花費之外，農民的交通費和食宿費、教師培訓、辦公經費、資料印刷費、水電費以及日常花費等全部都要從3000元中支出，中央財政補助的3000元遠遠不夠實際花費，再加上新型職業農民培育工作具有長期性的特點，現有資金無法保證培育政策順利完成。此外，偏遠貧困地區基礎設施不完善，農業現代化發展緩慢，缺少培訓及創業孵化基地，這都不利于新型職業農民培育政策的順利實施。因此，如何通過差別化財政補貼和吸引社會資金增加貧困地區的培育資金、改善貧困地區的基礎條件，是提高貧困地區新型職業農民培育質量的關鍵。

（三）過程評估

1.部分政策執行者未嚴格遵守政策步驟，部分培訓流于形式

政策執行結果的偏差往往來自于行為的偏差，部分政策執行者在新型職業農民培育政策實施過程中未嚴格遵守政策步驟，執行結果偏離了預定的政策目標。調查數據顯示，對“實際培訓與宣傳一致”這一問題，4.1%的農民完全不同意，8.8%的農民不同意，16.1%的農民說不好;對“及時獲得培訓信息”這一問題，11%的農民完全不同意，11%的農民不同意，25.2%的農民說不好。由此可見，新型職業農民培訓的宣傳工作仍存在不足，實際培訓工作與所做的宣傳存在差距。《陜西省新型職業農民培育認定管理辦法》規定，農業技術人員與職業農民結對子，建立一對一或一對多幫扶指導關系，每月開展2～3次技術或政策指導服務，幫助職業農民發展產業[6]。但是在現實中，幫扶活動往往是表面工作，很多農民表示沒有享受到幫扶活動，甚至沒有聽說過有新型職業農民幫扶活動。

2.政策執行者在選取培育對象的過程中出現失誤，培育對象泛化

政策客體的身份界定、目標群體的選擇直接關系到政策的性質、運行。新型職業農民培育對象是具備培育條件的農民。根據《陜西省新型職業農民培育認定管理辦法》，參加初級職業農民培訓的農民應滿足年齡在18～55歲，初中學歷，收入應達到當地農民人均純收入的5～10倍等條件。但是，由于很多農民不符合政策規定的要求，政策執行者在選取培訓對象過程中也放松了參加培訓的限制條件，將年齡超過55歲、學歷為小學、收入沒有達到要求的農民也納入新型職業農民培育對象。再如，以陜西省T縣為例，很多農民只要在村委會開相關證明，就可以參加新型職業農民培訓，這樣一來，將很多不符合政策規定的農民納入培育范圍，導致培育對象泛化。

3.大部分政策執行者未征集過反饋信息，沒有根據現實情況及時修補政策

政策執行者收集政策主體對政策的反饋信息是優化政策的重要環節，政策執行者只有及時根據每一環節的反饋信息，不斷調整計劃，才能使政策更加完善優化。但是在調研中發現，43.5%的政策執行者沒有征集過農民對政策的反饋信息，23.5%的政策執行者不清楚，見圖6。由此可見，部分政策執行者在政策實施過程中存在工作失誤，未收集農民對政策的反饋。此外，部分政策執行者即使收集了反饋信息，但并未及時根據農民的現實情況及時修補政策。前已述及，農民認為培訓內容的科學性、創新性、可行性、持續性有待提高。調研發現，即使政策執行者了解到農民的培訓訴求，但并沒有做出實質性行動來修補政策的不足。

（四）產出評估

1.新型職業農民培育政策的滿意度亟待提高

政策的滿意度反映了農民對新型職業農民培育政策的認可程度，是評估政府績效的主要指標。農民作為職業農民培育政策的主體，他們參與政策績效評估，可以提供最直接、最真實的信息。數據顯示，在所有新型職業農民群體中，對“政策促進當地產業發展”這一問題，選擇“完全不同意”的農民占13.2%，選擇“不同意”的占19.5%，選擇“說不好”的占23.2%，另外對“及時獲得產業支持”這一問題，選擇“完全不同意”的農民占28.2%，選擇“不同意”的占21%，選擇“說不好”的占21.3%。由此可知，在新型職業農民群體中，超過一半的農民認為自己沒有及時獲得產業支持，政策并沒有促進當地產業的發展，政策的影響力還有待提高。此外，對“您對當地的職業農民培育政策是否滿意”這一問題，14.7%的農民表示對政策完全不滿意，16.7%的農民對政策不滿意，21.4%的農民選擇“說不好”。可見，52.8%的農民對新型職業農民培育政策還不是很滿意。基于此，如何使新型職業農民培育政策更好地貼近農民的實際情況，讓農民能夠從中獲益，是提高新型職業農民培育政策滿意度的關鍵。

2.新型職業農民證書未發揮實效，農民未獲得應有的政策優惠

新型職業農民培訓證書不單單表示農民完成了培訓課程，也是新型職業農民的一種身份象征。但是，現實中新型職業農民證書的含金量不高，獲得證書的農民并沒有因為獲得證書而享受到應有的政策優惠。調查數據顯示，46.1%的農民沒有享受過財政補貼，75.4%的農民沒有獲得金融保險，72.9%的農民沒有獲得土地流轉的優惠，見圖3。如陜西省B市與中國郵政儲蓄銀行當地分行達成協議，符合條件的中、高級職業農民及部分優秀的初級職業農民通過郵政儲蓄銀行貸款可以解決生產經營中資金缺乏的困難，但是在訪談中了解到，農民申請貸款并沒有成功。此外，很多農民認為有無證書意義不大，既不能為他們帶來經濟上的直接利益，也不能為他們找工作提供便利。

圖3 新型職業農民獲得的優惠

三、提升新型職業農民培育政策績效的對策建議

（一）提升培育目標與實際對象契合度，并充分考慮地區差異

美國著名經濟學家舒爾茨提出：“任何制度都是對實際生活中已經存在的需求的響應。”[7]新型職業農民培育政策作為一項旨在提高農村人力資本的公共服務政策，應充分考慮農民的實際情況，滿足農民需求。從長遠來看，應該放寬對培訓對象的條件限制，讓廣大農民平等參與培訓、共享現代化成果，推動農民由身份向職業轉變。此外，自然環境、基礎設施對新型職業農民培訓政策的實施起著至關重要的作用，因此，縣級政府在制定新型職業農民培訓政策實施方案時一定要充分考慮到本地區的實際情況和農民的實際需求，分類型、分產業、分等級制定培訓標準，設置培訓模塊和培訓課程，組建教學班，合理調配師資力量，開展精細化培訓。

（二）增加人力、物力、財力投入，確保培訓資源充足

新型職業農民培訓是新型職業農民培育政策的重要環節，充足的人力、物力、財力是新型職業農民培訓順利實施的前提條件。正如《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》所指出的：“高水平師資缺乏，實訓及創業孵化基地、信息化手段等基礎條件薄弱，社會資源廣泛參與的機制不活，這與現代農業建設加快推進、新型農業經營主體蓬勃發展的需要不相適應。”因此，為確保培訓資源充足，縣級政府要制定扶持政策，加大經費投入，改善培訓條件，營造良好氛圍。首先，政府為新型職業農民培訓遴選優秀的培訓教師，完善師資選聘管理制度，建立開放共享的師資庫，培育雙師型教師，建設精品課程，鼓勵各地優先選用優質教學資源，確保培訓質量。其次，政府還要加強基地建設，遴選建設一批全國新型職業農民培育示范基地，改善辦學條件，提供高水平高質量的教學設備，完善信息化教學手段。最后，政府還要建立以政府財政為主導的多元投資機制，吸引社會組織為新型職業農民培訓注資，保證培訓資金充足。

（三）強化政策監督機制，保證政策落實

為推進新型職業農民培育政策地順利有效實施，必須強化政策監督機制，對政策實施的每一環節實施監督管理，及時根據農民的反饋信息對政策做出調整，優化政策，避免部分政策執行者在政策實施過程中出現執行偏差、政策不作為的情況。為保證新型職業農民培育政策的順利實施，《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》指出：“各地要將新型職業農民培育納入農業現代化和糧食安全省長責任制、“菜籃子”市長負責制考核指標體系，建立工作督導制度，制定新型職業農民培育工程項目績效考核指標體系，建立中央對省、省對市縣績效考評機制。”進一步解釋為，在理順各級政府監督考核職責范圍的情況下，建立中央對省、省對市縣績效考評機制，確定獎罰機制;其次，地方政府要對政策執行者實施個人問責制，將農民滿意度作為考核的重要指標。

（四）完善就業準入機制，提升農民對培訓的滿意度

新型職業農民證書未在勞動力市場發揮作用，歸根結底是因為就業準入制度不完善。所謂就業準入制度就是從事技術復雜、通用性廣、涉及到國家財產、人民生命安全和消費者利益的勞動者，必須經培訓后取得相應的職業資格證書后方可上崗[8]。新型職業農民證書作為一種新的職業證書還未被勞動力市場認可，不能為農民的創業就業提供方便，農民對培育政策滿意度不高，這就需要完善就業準入制度。政府要及時將新型職業農民證書納入勞動力市場，提高新型職業農民證書的含金量，落實相關激勵保障政策。

參 考 文 獻

[1]中華人民共和國中央人民政府.中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意[EB/OL].（2018-02-08）[2018-02-09].http：//www.gov.cn/index.htm.

[2]范國睿.教育政策的理論與實踐[M].上海：上海教育出版社，2011：2-9.

[3]陜西省農業廳.新型職業農民認定管理辦法的通知[EB/OL].（2016-06-20）[2017-06-21].http：//www.sxny.gov.cn/www/snytbgsw4453/20160620/ 499737.html.

[4]陜西省農業廳.陜西省新型職業農民教育培訓大綱[EB/OL].（2016-04-23）[2017-04-20].http：//www.sxny.gov.cn/www/snytbgsw4453/20140430/ 112203.html.

[5]陜西省農業廳.陜西省財政廳印發陜西省2016年新型職業農民培育工作實施方案的通知[EB/OL].（2016-09-08）.[2017-06-21].http：//www.sxny.gov.cn/www/snytjcwj6987/20160922/540670.html.

[6]陜西省農業廳辦公室.關于印發《陜西省新型職業農民認定管理辦法》的通知[EB/OL].（2016-04-29）[2017-05-20].http：//www.sxny.gov.cn/www/snytbgsw4453/20160620/499737.html.

[7]舒爾茨.論人力資本投資[M].北京經濟學院出版社，1990：136-141.

[8]黎家遠.新型職業農民培育中的財政支持問題研究——以四川省為例[J].農村經濟，2015（5）：113-117.

Evaluation on the Cultivation Policy of New Professional Farmer Based on CIPP Evaluation Model

Zhang Xiaoning， Zhao Dan， Chen Yuchun

Abstract? The CIPP model for evaluation is a policy-oriented evaluation model proposed by Stufflebeam，D.L in 1971， it includes context evaluation， input evaluation， process evaluation and product evaluation. Based on this model， the cultivation policy of new professional farmer has many problems： policy objectives over-considering the supply side rather than considering the needs of farmers， resource allocation is not balanced in different regions， policy implementation plan is not specific， and many farmers are not satisfied with the policy. Based on the above， the cultivation of new professional farmers should expand the scope of the training objects， Increase the input of various resources， improve the policy supervision system and improve the evaluation mechanism and employment access mechanism.

Key words? policy of new professional farmers cultivation;? CIPP evaluation model;production evaluation

Author? Zhang Xiaoning， postgraduate student of the Northwest A & F University（Yangling? 712100）;Zhao Dan ，associate professor of Northwest A & F University; Chen Yuchun， Northwest A & F University