福建寧德綠色減貧研究

一、選題緣由

2018年中央政府工作報告指出加強精準脫貧力度與生態文明建設，然而當前我國集中連片貧困區與重要生態功能區高度重疊，根據鄒波(2016)的測算，42.9%的國家禁止開發區域位于國家扶貧工作重點縣連片特困區，而51%的貧困群眾生活在森林覆蓋率大于44.7%的貧困區。經濟社會的發展離不開良好生態的支持，但生態良好的地區不一定經濟發達，綠色經濟發展缺失往往成為地區貧困的主要原因。因此綠色減貧勢在必行，如何將綠水青山轉化為金山銀山，將生態優勢轉化為經濟優勢是我國實施扶貧開發戰略應思考的核心問題之一。

綠色減貧一詞最初源自胡鞍鋼(2003)總結中國西部發展目標——“富民減貧綠色”。通過歸納總結，筆者認為，綠色減貧即為通過產業綠色化和綠色產業化實現脫貧致富，具體來講即貧困地區依托當地綠色資源，通過生態補償制度與投融資機制度作為保障，活用土地、自然環境、勞動力等要素，創新利益聯結機制，發展綠色產業，帶動貧困群眾增收，以此提高脫貧內生動力的一種脫貧方式。當前綠色減貧理論與實踐仍處于探索階段，我們不僅應關注2020年的如期脫貧，也應關注減貧的質量與效率，將脫貧攻堅與生態建設相結合。而福建寧德市下轄10個市(區、縣)，既擁有多個國家和省級重要生態功能區，又曾經是被國務院確定的全國18個集中連片貧困地區之一。近十來，寧德的扶貧開發實踐，使自然資源優勢轉化為經濟發展優勢，實現生態保護和產業發展雙重目標，成為福建乃至全國綠色減貧的典范。研究寧德綠色減貧之路，對于總結綠色減貧經驗，發現綠色減貧困境，探索綠色減貧創新之路具有重要意義。

二、福建寧德綠色減貧措施考察

(一)分批次開展生態移民工程

寧德地形地貌90%以山地為主，有696座山海拔過千米，交通較為閉塞，大部分貧困人口散居于老、少、邊、島等區域，所處環境交通閉塞，基礎設施條件差，且貧困人口集中地區多為生態環境脆弱地區和重要的水源地等生態功能區，因此扶貧開發不僅受制于當地交通閉塞、產業脆弱、村財空虛等因素，還受限于森林、土地、水資源等生態紅線的限制。因此寧德開展生態移民工程，釜底抽薪，將該區域的貧困人口整體搬遷，集中改善其生產生活條件，實現“拔窮根”、“挪窮窩”、“改窮業”，集中剩余勞動力資源，促進遷入地經濟發展。1994年，寧德在福建全省率先實施搬遷扶貧(后被稱為“造福工程”)，主要采用“分散搬遷”、“插花安置”方式，解決“連家船民上岸定居”、“茅草屋改造”等問題。新世紀后，寧德進一步深入實施整村搬遷工程。2017年，寧德完成16848人造福工程的搬遷工作，占省里下達任務的118%，扶貧開發重點村群眾的居住環境條件得到根本上的完善。

(二)推進特色綠色產業扶貧

寧德通過產業融合，在技術進步和消費升級的推動下，將貧困地區的自然資源稟賦與市場需求有機結合，在傳統的以綠色資源為核心的扶貧產業上形成新的經濟業態。在農業產業內部融合中，發展生態農業，生態林業，生態茶業等形式，重點扶持發展水產品、茶葉、蔬果、畜禽、食用菌、林竹、花卉、中藥材等主導的特色產業，并通過電商扶貧等形式延長產品價值鏈上的產業，如壽寧縣下黨村的“互聯網+定制茶園”，依靠互聯網平臺將農業生產與銷售環節深度融合。在農業與二三產業的融合中，寧德推動生態旅游、觀光農業，實現一二三產業的交叉滲透，利用貧困地區綠色資源實現全產業鏈條促進要素融合，并涌現出周寧縣吳山底村和福安市溪塔村等典型代表。

(三)推行生態補償機制

寧德在市域內積極開展流域生態補償工作。其中，福鼎市率先實施市(縣)小流域生態補償機制。福鼎市在明確主體和經費補償的基礎上，將流域重點生態環境保護補助資金納入本年度市級財政預算，通過優化鄉鎮組織和實施重點流域生態保護補助資金建立生態補償專項資金，建立補償資金專項掛鉤制度，實行專門賬戶存儲和專戶管理專項財務投入管理制度。在補償方式和目標方面，福鼎市根據人口，土地面積，森林面積，水源涵養面積，重點流域面積5個指標，確定生態環境保護補助費生態資產補助標準，利用上游鄉鎮環保專項補助資金支持重點流域和飲用水源保護區的生態建設和恢復。

三、福建寧德綠色減貧的發展困境

截至2015年底，全市仍有7.32萬現行標準農村扶貧對象、6.72萬農村低保對象、452個貧困建制村和一批發展滯后的少數民族村、老區村。在我國經濟面臨轉型升級的艱難時期，生態環境保護對綠色減貧提出更高的要求，由于綠色減貧作用機制仍有待進一步完善，寧德深入實施綠色減貧面臨諸多現實困境。

(一)綠色減貧脫貧動力仍需提高

貧困地區綠色減貧內在動力不足，主要表現在缺乏必要的勞動力支撐和綠色發展意識淡薄兩個方面。一方面，由于區域產業發展不平衡，寧德貧困地區產業多以增收效益較低的第一產業為主，青壯年勞動力多數轉移就業以尋求穩定的工作和較高的工資收入，導致貧困地區勞動力大量流失，僅剩幼、弱、殘、老等勞動能力低下甚至缺乏勞動能力者留守，貧困戶因病、因災等原因致貧返貧現象突出，貧困對象對外負債高、于內無動力，內外交困，逐步成為脫貧的難點。另一方面，綠色減貧益貧性仍較不足，部分綠色資源名義上“入股”，實際“放貸”，貧困群眾享受到的“微利”或“分紅”甚至低于國家對轉移支付的優惠政策，加之國家對一些行業的支持援助，被相關企業攔截，貧困群眾難以享受到綠色資源的收益，綠色發展意識淡薄，缺乏綠色減貧內生動力。

(二)綠色減貧產業體系有待健全

綠色產業中特色農業產品大多為初級農產品，技術含量和產品附加值較低，綠色產業對農民增收效應不明顯。此外，貧困地區綠色產業缺乏營銷宣傳和市場信息預警等相關產業鏈建設，綠色產品缺乏統一銷售渠道，市場開拓能力較弱。加之部分綠色產業缺乏有效管理體系，經營組織化程度低，貧困地區群眾各自為政，使得龍頭企業難以建立，部分產業競爭力不強，抵御市場風險能力差，經營性服務能力比較低，特色農業的集約化、產業化、規模化、組織化程度低，綠色減貧產業的可持續性發展受到挑戰。從生態旅游業看，貧困地區大多處于環境閉塞的山地丘陵間，交通基礎設施建設較為困難，且特色旅游資源缺乏規劃整合，旅游產品同質化、低端化特征明顯，旅游業仍主要以城市居民周邊自主游為主，省外、境外的觀光旅游收入不多，經營農家樂等旅游經營收入占農民總體收入比例不高。總體上看，綠色產業對貧困村集體經濟提升作用不明顯，村財收入十分有限，農民財產性收入比例很低。

(三)綠色減貧保障機制尚待完善

當前寧德生態補償機制的補償資金仍多用于環境維護與基礎設施建設，對周邊貧困地區人口補償力度較為不足。屏南、壽寧、周寧、柘榮四個省級貧困縣均被列入國家重點生態功能區，由于政策法規凍結當地綠色資源的利用，自身的發展權利在生態保護過程中受到了嚴格限制，經濟社會發展與生態環境保護的矛盾較為嚴峻。近年來，福建省實施天然商品喬木林采伐禁令，現行補償標準低于商品林的林地使用費，加之生態公益林補償范圍內的林地小于伐木限制的林地面積，生態補償的減貧作用乏力。在限制開發或禁止開發的政策下，貧困地區沒有機會發展資源，生態補償機制標準偏低使得生態保護區的經濟社會發展更加落后，人民群眾生活水平與其他地區差距不斷加大，生態補償機制減貧用薄弱。

四、福建寧德市綠色減貧的創新思路

(一)健全綠色減貧產業體系

推動生態產業轉型升級，主要著力點有兩點：一是大力發展區域綠色品牌產業，提升產業附加值。結合精準扶貧，生態資源保護以及集體經濟發展，提升發展生態農業，生態林業和生態旅游等品牌，出臺鼓勵龍頭企業與貧困戶精準銜接的優惠政策，重點支持有條件的貧困鄉村發展特色旅游推動一、二、三產業的融合。將農產品轉化為旅游產品，創造條件讓貧困戶就近就業的機會和條件，帶動有勞動能力的貧困農民就業創業、增收致富，走綠色發展之路。二是依托農產品精深提升農產品附加值。通過發揮區域優勢，突出地方特色，培育優勢農產品精深加工產業集群，形成一批具有自主知識產權、產業關聯度大、帶動能力強、具有較強競爭力的核心龍頭企業。通過龍頭企業+合作社+農戶等聯結方式，優化產業鏈利潤分配機制，讓農戶分享更多的利益，提高市場經濟的益貧性。

(二)調動綠色減貧主動創造性

首先，各級領導干部應提高為貧困群眾服務的意識，加強對扶貧政策的學習研究，不斷提升扶貧開發決策水平和實施能力，徹底落實扶貧開發各項措施。其次，應推動貧困群眾要克服安貧樂道、“窮自在”的心理狀態和“等靠要”的依賴思想，引導其主動適應經濟新常態，注重自身的技能培訓，掌握實用技術技能，提高就業能力，通過自身的學習提高受教育程度和整體素質，實現脫貧致富。全面調動扶貧攻堅的積極性、主動性、創造性。最后，充實綠色減貧力量，引導全社會樹立奉獻、博愛、慈善、公益的觀念，發揮社會各層在綠色減貧的重要作用。例如，發揮科研人員、農技專家對特色產業轉型中的作用，發揮工青婦、科協、殘聯的作用幫助貧困地區在教育、醫療等方面得到更大的改善和提升，推進社會力量參與綠色減貧，提升綠色減貧成效。

(三)探索區域綠色產品價值實現機制

當前我國產品高價、資源低價和環境無價的不合理價格體系仍不合理，森林，草原，濕地等自然生態系統服務的經濟價值難以體現。在改革綠色資源產權制度方面，應明確生態產品所有權，完善綠色資產定價體系，完善市場交易規則，嘗試建立綠色資源資產交易平臺，使所有者和經營者的資源權利合理化補償，推進綠色資源資本化運作，提升綠色資產增殖效益，努力實現經濟效益和生態效益同步提高。

(四)完善綠色減貧保障機制

首先，地方政府應完善綠色減貧生態補償相關法律制度，明確生態補償的主體和客體、科學厘定生態補償標準、實現補償方式多樣化，開拓融資平臺，努力實現多元化的融資格局，縮小生態補償資金缺口。其次，開展生態補償工作的協調、監督、仲裁、獎懲工作，將環境保護、水利、林業、土地等部門納入生態補償制度，并解決當前生態補償工作中權利、責任和利益的差異與矛盾，克服不同部門間的政策相悖問題，建立綜合、統一的行政部門，確保生態補償工作的有效穩定發展。與此同時，地方政府還應促進農村綠色減貧金融服務創新，提供貧困群眾的小額信貸推介擔保服務。結合寧德實際，因地制宜開展臺風、水災等自然災害類的地方特色農業保險，通過財政補貼等方式引導農民參保，提高貧困地區農業保險覆蓋面，減少因災返貧的比例。