構建基層央行“矩陣式”預算管理模式的探究

一、“矩陣式”管理模式概念及其實踐應用

(一)“矩陣式”管理模式概念。“矩陣式”管理也稱系統式或多維式管理，是相對于那種傳統的按照生產、財務、銷售、工程等設置的一維式管理而言的。“矩陣”是借用數學上的概念。矩陣式管理主要是將管理部門分為兩種，一種是傳統的職能部門，另一種是為完成某一項專門任務而由各職能部門派人聯合組成的專門小組，并指定專門負責人領導，任務完成后，該小組成員就各回原部門。如果這種專門小組有若干個的話，就會形成一個為完成專門任務而出現的橫向系統。這個橫向系統與原來的垂直領導系統就組成了一個矩陣，因此稱“矩陣式”管理。

(二)“矩陣式”管理模式應用。關于矩陣結構最早的實踐是ABB的前身ASEA，一家瑞典公司。1979 年巴納維克出任ASEA總經理時，著手對公司的組織結構進行改革。首先，他把公司扁平化，并在公司拓展國際業務時將公司重組為全球矩陣組織。近期，矩陣式管理結構在全球普遍流行，如諾基亞對整個集團進行組織的拆分與重組，就是為了使其企業管理逐漸走向矩陣式管理，其目的正是為了更好地適應3G時代可能出現的變化以及公司為此制定的“完全移動生活”戰略。

(三)“矩陣式”管理在財務預算中的應用。財務預算管理是財務部門開展預算編制、預算執行、預算調整、預算控制、預算監督、預算考評等的一系列活動。傳統的預算管理模式屬于“直線職能制”，是一種垂直的管理形式，也即上級會計財務部門下達預算編制、調整等任務，下級層層執行。這一過程中因管理層次多、信息傳遞慢、橫向溝通協調不暢通，在其管理中存在種種弊端。為規避“直線職能制”的預算管理中的弊端，越來越多的企業引入“矩陣式”管理方式實現管理上橫向和縱向的全覆蓋，以優化財務資源的配置，強化內部管理和控制。也即：在財務預算管理中通過建立一個橫向的組織機構，與傳統的垂直縱向的“直線職能制”組織結構向交織，使業務部門深度參與到整個預算管理活動，建立起一種“條塊結合”的新型預算管理體系。這種新型財務管理體系即具有傳統財務管理模式優勢，又實現了部門之間的信息交流和有效溝通，提高了內部管理協作效率和資源配置效率。

二、基層人民銀行財務預算管理模式與當前面臨的新形勢之間的矛盾

2015年1月1日《中華人民共和國預算法》的實施以及《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》標志著我國預算管理改革進入一個新的階段。人民銀行作為中央部門預算單位同樣也面臨著新的形勢和挑戰。新的形勢和挑戰給基層人民銀行財務預算管理模式提出了新的問題。

(一)中長期支出規劃管理要求與基層行未來業務發展規劃被動相矛盾。新《預算法》提出建立跨年度預算平衡機制，自2015年起，正式實施三年滾動支出規劃，并要求預算管理與業務發展要相銜接。但是，2015年前，編制預算都是以上年財務預算執行情況和當年業務工作計劃為基礎進行編制預算的，未建立起自上而下的中長期發展戰略和業務規劃。加之，基層行大部分是在執行上級行的宏觀調控和管理政策，在業務規劃上處于較為被動地位，建立自身且切合實際的發展戰略和業務規劃受制于上級行，編制三年規劃支出時缺少目標和依據，匡算結果的準確性、科學性和有效性均較低。

(二)預算管理精細化、科學化要求與無序的財務組織機構不相容。《決定》要求要加快預算標準體系的建設，要完善基本支出定額標準體系，推進項目支出定額標準體系建設，實現預算管理的規范化、精細化和科學化。標準體系的建立需掌握大量資料和信息，但這些資料信息集中在業務部門。目前基層人民銀行未建立起有序的財務預算管理組織，財務預算管理的預算編制、執行等基礎工作大部分集中在會計財務部門，業務部門的參與度和協調配合度低，導致預算編制精細程度不高、預算執行偏差大，預算的評價和考核結果不實際等。

(三)全面預算績效管理的推進與較差的預算主體責任意識不相適應。2014年，國務院提出要全面推進預算績效管理工作，以強化厲行勤儉節約、支出責任和效率意識，提高財政資金的使用效率。2015年起，人民銀行業陸續開展績效管理試點工作，績效目標管理范圍逐步擴大，指標體系也逐步健全。但是從近幾年績效管理情況看，業務部門預算責任主體意識、成本管控觀念較差，在日常的活動中，重資金的使用和規模，輕資金使用效益，重資金的申請，輕預算的控制和執行，自主意識較強，大局意識較差，嚴重阻礙了財務預算活動的全面控制和監督。績效評價過程中，業務部門績效評價人員責任意識不到位、專業素質不高，而績效評價工作是一項高度綜合化的工作，所需人才要即懂財務預算管理知識，又懂部門業務職能，致使業務部門開展的績效自評流于形式，不能對支出的績與效給予公平合理的評價。

三、構建基層行“矩陣式”財務預算管理模式的框架

(一)具體的“矩陣式”預算管理模式框架構思。

1.建立橫向組織機構履行財務管理職責，促進業務部門積極參與預算管理工作，促進各部門間的溝通和協調。結合近年來預算管理新要求，梳理預算管理邏輯條線，從預算編制、執行、分析預測、績效管理以及監督檢查環節入手，建立一個異于傳統縱向垂直的基層預算管理模式的橫向預算管理決策機制——預算管理委員會對中心支行預算管理工作進行科學管理，具體負責預算目標的制定，協調業務部門、財務部門間的權力和責任關系，監督、考核預算管理工作的落實，成員部門可由基層行會計部門、業務部門、監督部門組成。

2.傳承縱向條線管理，預算管理委員會、會計部門、業務部門加強對下級對口部門的指導、管理和監督。各業務部門根據履行職責，按照總行長期戰略發展規劃和上級行長期業務發展規劃，結合業務實際需求和財務預算約束，提出三年滾動預算支出規劃，按照具體下發的費用指標執行預算費用，對費用執行情況的績與效進行綜合評價，對下級部門開展業務規劃、戰略發展、預算編制、績效評價的指導工作。會計財務部門按照上級行分配指標，做好定額標準的制定和指標的分配工作，并協調指導業務部門的預算編制等工作，對業務部門編制預算、績效自評等情況進行匯總、審核、調整，為業務部門提供支持和保障。

3.建立內外部的預算長效監控機制。預算管理專門委員會定期了解預算執行進度和情況，研究落實尚未執行的預算事項，并對預算執行情況進行監督，提出預算執行意見。聘請會計師事務所、財政監察專員辦等機構審核、監督預算的編制、執行，對預算執行進行成績與效果的再評估。

4.建立科學合理的績效管理評價機制。上級行部門要制定一套完整的績效評價管理指標，完善評價管理制度，規定采用平衡積分法、項目評估工具等方法開展績效評價管理。各業務部門負責對預算執行情況進行自評，查找執行中存在的問題，提出改進建議。會計財務部門作為牽頭部門認真跟蹤各項目經費績效管理和目標實現情況，根據各業務部門自評情況對各科目績效情況開展綜合評價，并上報評價報告和績效管理工作總結。

(二)構建具體的“矩陣式”財務預算管理流程。

預算管理整個程序包括：編制、執行、監督、評價等過程。編制環節要求切合履職實際、符合戰略發展和業務規劃，執行環節要求嚴謹、準確，規范，不能超預算，監督環節要及時、到位，達到對預算執行的規范；績效評價要達到提高預算主體的責任意識和約束意識。因此，建立一個環環相扣，緊密有序的預算管理流程，對預算的編制、審核、執行監督、評價等實行全面管理是“矩陣式”管理的目標。“矩陣式”預算管理流程見下圖：

四、推進基層央行構建“矩陣式”預算管理模式的建議

(一)加強學習培訓，提高預算轉型意識。構建“矩陣式”預算管理模式是財務預算轉型的重要突破口，因涉及部門較多在實施過程中可能存在諸多問題。因此，總行應聘請專家，建立轉型培訓班，不僅要對會計部門人員開展培訓，更要加強黨委、分管領導、相關業務部門等的培訓，增強相關部門人員的轉型意識。

(二)健全財務預算信息管理系統功能，全力支撐模式的應用。完善目前總行上線的會計綜合管理系統(AIIS)預算財務模塊，按照縱橫線條管理模式，健全報表編制、預算執行、監督管理、績效評價等“矩陣式”流程，完善預算財務模塊功能。在系統中增加成本控制模式，以部門或作業未成本中心，實現成本歸集與分攤，成本分析等功能，為定額標準測算提供數據信息。

(三)健全績效管理評價機制。按照人民銀行財務預算工作要求和費用特點，按照定性和定量相結合原則，從總行層面建立健全一套完整的財務預算績效評價指標。在績效評價方法上在借鑒國外一些評價方法的基礎上，充分考慮人民銀行預算的特殊性及多樣性，按照具體項目特點及評價目的，選擇合適的績效評價方法。如，貨幣發行費、安全防衛費等行政事業類項目可采用層次分析法(AHP)法，公用經費采用平衡計分卡。