關(guān)于貫徹執(zhí)行監(jiān)督管理條例促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的思考
——以岳陽市實證為例

2017年8月2日，《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》(以下簡稱“條例”)公布，并于同年10月1日起施行，融資擔(dān)保行業(yè)面臨著新的挑戰(zhàn)和機遇。那么，這個行業(yè)當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r如何？存在一些什么問題？如何適應(yīng)這一重大政策的變化？帶著這些問題，人行岳陽市中支以岳陽全轄共有的9家融資擔(dān)保公司為實證，采取組織召開全市融資擔(dān)保公司法人代表座談會、金融穩(wěn)定專項監(jiān)測、實地調(diào)研走訪等方式展開了調(diào)研。

一、 外部環(huán)境

近年來，為促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)的健康、有序、持續(xù)發(fā)展，從國家到地方，各級政府從建立代償補償機制、構(gòu)建可持續(xù)經(jīng)營銀擔(dān)合作模式、營造支持發(fā)展的良好環(huán)境、監(jiān)督管理等多方面出臺了一系列政策措施。這些鼓勵與管理措施落實得怎樣？其外部生存和發(fā)展的環(huán)境到底如何？

(一)風(fēng)險分擔(dān)機制沒有落實。近年來，政府出臺的政策有很多，但難以落地。與會擔(dān)保公司老總直言“國家擔(dān)保扶持政策，到了下面，就是只打雷不下雨”，形容為“政策是玻璃門，看得見，進(jìn)不去”。如，2015年8月7日，國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》(國發(fā)【2015】43號)“鼓勵有條件的地方設(shè)立政府性擔(dān)保基金，實現(xiàn)小微企業(yè)和三農(nóng)融資擔(dān)保風(fēng)險在政府、銀行業(yè)金融機構(gòu)和融資擔(dān)保機構(gòu)之間的合理分擔(dān)”；2017年3月6日，《湖南省人民政府關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的實施意見》(湘政發(fā)【2017】7號)“中小微企業(yè)和三農(nóng)融資擔(dān)保風(fēng)險，由融資擔(dān)保機構(gòu)、當(dāng)?shù)厝嗣裾秃献鹘鹑跈C構(gòu)合理分擔(dān)”“各市州、縣市原則上按照代償額的20%，對轄區(qū)內(nèi)中小微企業(yè)和三農(nóng)融資擔(dān)保代償進(jìn)行補償”等。目前，岳陽市和省內(nèi)多數(shù)市一樣，尚未建立政府和銀行對融資擔(dān)保公司風(fēng)險共擔(dān)的機制。

補償機制也未建立。2016年以前，國家和省級財政對擔(dān)保公司都給予了相應(yīng)的風(fēng)險補貼。2016年國家取消了該項補貼。近年來，國家和省級相繼出臺政策，要求建立代償損失補償機制，岳陽還沒有落實該項政策。代償損失補償機制不建立，嚴(yán)重影響了擔(dān)保企業(yè)的擔(dān)保信用和持續(xù)發(fā)展。2016年6月2日，中共湖南省委湖南省人民政府《關(guān)于加快金融業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(湘發(fā)【2016】12號)明確“建立代償補償機制，省市縣人民政府分別按照擔(dān)保機構(gòu)在保余額的5‰安排代償補償專項資金”。對于這項政策，融資擔(dān)保公司主要負(fù)責(zé)人一致反映，2017年省級財政補貼尚不明確，市縣級也無一真正納入財政預(yù)算。

(二) 銀擔(dān)模式構(gòu)建不盡人意。《湖南省人民政府關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的實施意見》(湘政發(fā)【2017】7號)建議金融機構(gòu)根據(jù)政策導(dǎo)向，按照商業(yè)可持續(xù)、風(fēng)險可防控原則，主動對接，簡化手續(xù)，積極擴大和深化銀擔(dān)合作。對由再擔(dān)保體系覆蓋的中小微企業(yè)和三農(nóng)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，原則上不收取保證金，并給予適當(dāng)利率優(yōu)惠。對貸款發(fā)生風(fēng)險的，合理放寬代償期限。根據(jù)融資擔(dān)保機構(gòu)信用等級，合理確定融資擔(dān)保的放大倍數(shù)，原則上不低于5倍，最高不超過10倍。金融機構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險分擔(dān)比例原則上不低于10%。

實際上，為了規(guī)避自身貸款風(fēng)險，金融機構(gòu)傾向于提高合作門檻，保證金比例一般為20%，金融機構(gòu)風(fēng)險分擔(dān)比例為0。銀行面對嚴(yán)格的不良資產(chǎn)監(jiān)管和績效考核，利率優(yōu)惠、放寬貸款期限、借新還舊等政策要求仍停留紙上，難以實現(xiàn)。比如在需要融資擔(dān)保公司代償?shù)那闆r下，銀行機構(gòu)除了要求其支付本金，還需要其支付利息、罰息，甚至是訴訟成本。貸款利率方面，有時不僅不能給予利率優(yōu)惠，還執(zhí)行了較高的上浮利率，企業(yè)承擔(dān)了過高的融資成本。

(三) 支持發(fā)展的良好環(huán)境政策措施難以兌現(xiàn)。稅收優(yōu)惠方面：增值稅改革前，融資擔(dān)保公司業(yè)務(wù)收入免征營業(yè)稅，稅改后，對于擔(dān)保放大倍數(shù)達(dá)到3倍以上的才免征營業(yè)稅，而目前的擔(dān)保公司普遍達(dá)不到這個放大倍數(shù)，擔(dān)保機構(gòu)的稅負(fù)相應(yīng)加重。因此，融資擔(dān)保公司稅收面臨舊政免征已經(jīng)取消、新政難以達(dá)標(biāo)受益的局面。反擔(dān)保或再擔(dān)保方面：這項政策安排是對癥下藥，降低融資擔(dān)保公司擔(dān)保風(fēng)險的強有力措施。但現(xiàn)實中，評估、變現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)過戶等涉及的相關(guān)部門辦理效率不高，時間長，手續(xù)復(fù)雜，有的甚至不作為，導(dǎo)致反擔(dān)保難以落實。比如：車管部門不受理融資擔(dān)保機構(gòu)的車輛抵押登記；不動產(chǎn)抵押登記程序復(fù)雜，辦理時間長，新增測量收費等障礙，這些都直接影響了商業(yè)融資性擔(dān)保公司業(yè)務(wù)的開展。司法維權(quán)難方面：目前，湖南省提出了“賦予強制執(zhí)行工程”，相關(guān)案件有法院直接裁決，提高追償效率。座談反映，在岳陽，融資擔(dān)保公司的司法維權(quán)案件從申請立案、開庭、判決到執(zhí)行，最快1年，長的達(dá)2-3年，甚至遙遙無期。金融機構(gòu)身份確認(rèn)方面：2015 年，中國人民銀行、銀監(jiān)會等部門聯(lián)合下發(fā)了《金融業(yè)企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，明確商業(yè)融資性擔(dān)保公司參照該規(guī)定中“除貸款公司、小額貸款公司、典當(dāng)行以外的其他金融機構(gòu)”標(biāo)準(zhǔn)劃分類型，肯定了其金融機構(gòu)的市場身份。但融資擔(dān)保公司并沒有享受相關(guān)待遇。比如：相關(guān)部門沒有為融資擔(dān)保機構(gòu)依法查詢與擔(dān)保有關(guān)的客戶信息提供便利；涉及房產(chǎn)、土地、車輛、船舶、設(shè)備其他動產(chǎn)、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等抵押物登記和出質(zhì)登記的，沒有比照金融機構(gòu)的相關(guān)政策辦理；司法機關(guān)沒有如對銀行機構(gòu)一樣為融資擔(dān)保機構(gòu)的債權(quán)保護(hù)和追償提供有效協(xié)助。

(四) 監(jiān)督管理難到位。目前，湖南省融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管部門是金融辦，由金融辦為其頒發(fā)經(jīng)營許可證，并進(jìn)行年檢，平時要求其報送經(jīng)營情況及重大事項。由于融資擔(dān)保公司的監(jiān)管制度層面較單薄，缺乏有章可循的具體操作細(xì)則和有約束力的法律法規(guī)來規(guī)范其行為，加之，監(jiān)管部門受人力、專業(yè)等制約，監(jiān)管措施難以到位，后續(xù)管理跟不上。一方面準(zhǔn)入門檻不科學(xué)。岳陽市某家擔(dān)保公司在2009年成立之時將2500萬股本金直接放貸，這在當(dāng)時不是個別現(xiàn)象。后來相關(guān)設(shè)定又過于嚴(yán)格甚至是不切實際，走向管制極端。另一方面缺乏退出機制。一業(yè)內(nèi)高管表示：“民營資本做擔(dān)保，是踏上不歸路，不是在監(jiān)獄里，就是走在去監(jiān)獄的路上”，民營資本一旦進(jìn)入擔(dān)保市場，就“無法回頭”。這說明了退出機制的缺失。目前，岳陽市已經(jīng)有3家融資擔(dān)保公司停業(yè)，對這3家僵尸擔(dān)保公司如何處理，它們的債權(quán)債務(wù)關(guān)系如何處置，都需要相應(yīng)的退出制度。

二、經(jīng)驗借鑒

美國、日本在融資擔(dān)保業(yè)的風(fēng)險控制制度、監(jiān)管制度等方面都有完善的制度安排，在法律中對相應(yīng)機構(gòu)的設(shè)立、業(yè)務(wù)模式、服務(wù)對象等作出相應(yīng)的規(guī)定，建立了權(quán)責(zé)明確的框架。

在風(fēng)險控制方面，日本的做法是設(shè)定了最高擔(dān)保限額普通保證是4億日元，無抵押擔(dān)保是8000萬日元，擔(dān)保放大倍數(shù)為基本資產(chǎn)的60倍。有專門的信用風(fēng)險數(shù)據(jù)系統(tǒng)，對中小企業(yè)進(jìn)行信用評估，有效的加強了監(jiān)督和對風(fēng)險的掌控。實現(xiàn)審、保、償分離制度。

在風(fēng)險補償方面，日本和美國具備完善的信用擔(dān)保最后風(fēng)險保障制度。美國以國會小企業(yè)預(yù)算資金中的專項資金為中小企業(yè)提供信用擔(dān)保，小企業(yè)管理局的經(jīng)費全部由政府承擔(dān)；日本則由中央政府全資擁有的金融公庫為信用保證協(xié)會提供再擔(dān)保。兩國均以政府信用為信用擔(dān)保提供最后的風(fēng)險保障，鼓勵商業(yè)銀行對中小企業(yè)貸款。這些政府行為都保障了信用保證協(xié)會能有極強的公共保證能力和信譽。

在監(jiān)督管理方面，美國對政策性和商業(yè)性擔(dān)保公司有著不同的監(jiān)管，對于政策性擔(dān)保公司，不僅有法律的直接規(guī)定，小企業(yè)局還受到檢察長辦公室以及聯(lián)邦政府責(zé)任署的監(jiān)管；對于商業(yè)性信用擔(dān)保機構(gòu)雖然沒有專門的監(jiān)管機構(gòu)，但依然受到嚴(yán)格監(jiān)管。另外，美國信用評級制度健全，信用評級結(jié)果高度準(zhǔn)確，以及失信懲治力度的超強，都構(gòu)成了擔(dān)保機構(gòu)避免信息不對稱、被無故逃債等問題的保障。

三、發(fā)展思路

融資性擔(dān)保公司作為連結(jié)銀行和小微企業(yè)間的橋梁，為小微企業(yè)、“三農(nóng)”等實體經(jīng)濟提供外部信用增級，是普惠金融體系的重要組成部分。對解決小微企業(yè)等實體經(jīng)濟融資難、融資貴等當(dāng)前迫切需要解決的問題具有重要的、不可替代的作用。面對生存和發(fā)展瓶頸，融資擔(dān)保該向何處？

(一)要依據(jù)新屬性加大支持力度。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》和新頒布的《條例》都明確提出，對于服務(wù)小微企業(yè)和“三農(nóng)”等普惠領(lǐng)域、關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展大局的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，要尊重其準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，政府給予大力扶持。這是對我國現(xiàn)行的、以商業(yè)性融資擔(dān)保為主的融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的一次重新定位。一是落實風(fēng)險分擔(dān)機制。《條例》明確規(guī)定：“各級人民政府財政部門通過資本金投入，建立風(fēng)險分擔(dān)機制等方式，對主要為小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民服務(wù)的融資擔(dān)保公司提供財政支持”。業(yè)內(nèi)認(rèn)為要想政策真正落地，要有兩個措施：一要有具體的配套操作細(xì)則，二要對政府和銀行有督辦巡查措施。二是政府有責(zé)任協(xié)調(diào)好房產(chǎn)、國土、工商、工業(yè)、林業(yè)、交警等相關(guān)職能部門的關(guān)系，明確辦結(jié)時限，減免辦理費用，開辟辦理抵押登記手續(xù)“綠色通道”，切實減低中小企業(yè)融資成本。三是職能部門要把融資擔(dān)保公司當(dāng)作金融類金融機構(gòu)對待，司法部門加大司法清欠、執(zhí)行力度，整治信用環(huán)境。四是通過媒體的正面宣傳，把正常的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)和民間融資區(qū)分開來。五是納入人民銀行征信系統(tǒng)。融資擔(dān)保公司的數(shù)據(jù)目前還不具備自主查詢借款人信息的條件，擔(dān)保公司無法共享銀行的企業(yè)信息，銀行也沒有固定渠道了解擔(dān)保公司的資本金運用情況及信用狀況。因此，接入人行征信系統(tǒng)十分有必要。

(二)抱團組建實力雄厚的融資擔(dān)保集團。思路是：以股金資本為糾帶，以并表為管理形式，以市、縣(區(qū))為當(dāng)?shù)厝谫Y擔(dān)保公司建制單元，以本級政府入股為準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性保證，以專業(yè)監(jiān)管為主、行業(yè)自律為輔形成管理體系，打破單打獨斗格局，憑借國有擔(dān)保資源優(yōu)勢，發(fā)揮民營擔(dān)保操作靈活的特點，開展業(yè)務(wù)合作，實行信息共享、風(fēng)險共擔(dān)，做大做強擔(dān)保業(yè)務(wù)，將現(xiàn)有的分散的中小融資擔(dān)保公司整合成實力雄厚的省級融資擔(dān)保集團。

基本框架可以是：組織對現(xiàn)有存量的融資擔(dān)保公司進(jìn)行清產(chǎn)核資，依法淘汰劣的、兼并小的、破產(chǎn)死的。按照一地(市、縣、區(qū))一家，由當(dāng)?shù)卣扇』蜃①Y或補資進(jìn)行控股組建，明確其準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定位、擔(dān)保費率和風(fēng)險補償?shù)冉?jīng)營方針，動員當(dāng)?shù)匦袠I(yè)協(xié)會或龍頭企業(yè)參股。在省級融資擔(dān)保集團未組建之前，先穩(wěn)步、規(guī)范發(fā)展。組建后，明確由省融資擔(dān)保集團對每一家省級以下?lián)９景?5%的標(biāo)準(zhǔn)注資入股，合并報表，形成省融資擔(dān)保集團公司，業(yè)務(wù)上實行從上到下“一條鞭”管理，監(jiān)管上接受專業(yè)機構(gòu)管理、指導(dǎo)和監(jiān)測。

(三)完善嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管體系。

一是健全相關(guān)法規(guī)。目前在我國現(xiàn)有的法律體系中，缺少一部專業(yè)性較強的法律法規(guī)來規(guī)范商業(yè)融資性擔(dān)保公司的運營。為此建議：第一，完善相關(guān)法律法規(guī)。立法機關(guān)應(yīng)結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)、成熟的經(jīng)驗，從對擔(dān)保公司的鑒定、具體業(yè)務(wù)內(nèi)容、責(zé)任劃分、進(jìn)入退出條件這幾方面對法律進(jìn)行完善，研發(fā)出一套適用于我國商業(yè)融資性擔(dān)保公司發(fā)展的法律法規(guī)。第二，建立常規(guī)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制。監(jiān)管部門可以通過資本規(guī)模、業(yè)務(wù)總額、代償比率、賠償金額等這些指標(biāo)的監(jiān)控，建立起風(fēng)險預(yù)警提示發(fā)布機制。同時應(yīng)鼓勵媒體承擔(dān)信息提示的責(zé)任，加強對商業(yè)融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管。

二是加強準(zhǔn)入監(jiān)管。融資性擔(dān)保公司屬于高風(fēng)險金融機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在股東準(zhǔn)入方面有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，包括股東的資產(chǎn)凈額、社會聲譽、誠信記錄、違法違規(guī)記錄等方面都應(yīng)做出限制。注冊資金準(zhǔn)入上，2000萬元門檻較低，業(yè)內(nèi)反映：可考慮縣級5000萬元，地市級1億元。在注冊資金監(jiān)管方面，商業(yè)融資性擔(dān)保公司的資本金要由銀行機構(gòu)進(jìn)行全額托管，不得挪作他用；對于不符合規(guī)定用途的行為，金融機構(gòu)有權(quán)止付，并報告監(jiān)管部門。

三是分類監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)區(qū)分融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的類型，根據(jù)不同特性的業(yè)務(wù)施以相應(yīng)的監(jiān)管措施，如政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)與商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)就應(yīng)當(dāng)分別設(shè)有不同的兩套監(jiān)管制度。此外，融資性擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)有限制、有條件地經(jīng)營融資性擔(dān)保以外的業(yè)務(wù)。并對融資性擔(dān)保公司經(jīng)營地域有所限制，若融資性擔(dān)保公司要在注冊地之外開展業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)獲得監(jiān)管機構(gòu)的許可。

調(diào)查認(rèn)為：融資擔(dān)保公司當(dāng)下雖然面臨生存和發(fā)展瓶頸，但方興未艾，只要以貫徹執(zhí)行《條例》為準(zhǔn)繩，行業(yè)自身內(nèi)外兼修，抱團做強；監(jiān)管部門加強監(jiān)管引導(dǎo)，地方政府落實相關(guān)鼓勵和扶持政策，融資擔(dān)保行業(yè)一定會迎來更加美好的明天。