檔案部門參與大數據戰略的必備條件和關鍵問題
——以浙江省為例

徐擁軍 王露露/中國人民大學信息資源管理學院

2015年9月，國務院發布《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號），對我國大數據發展和應用進行了整體部署[1]。此后，以貴州、浙江、江蘇、廣州和上海等省市為代表的地方政府相繼展開了有益嘗試。在已有的實踐案例中，大多數政府將戰略重心放在政務信息集成共享和開放利用上，政務信息的歸檔保存并未引起足夠關注，同時各地檔案部門在大數據戰略中尚未找到具有核心競爭力的職能定位。

一方面，在信息管理生命周期中，歸檔保存與其他各項管理工作筋骨相連、唇齒相依[2]，完善的政府大數據發展戰略離不開檔案部門的參與；另一方面，政務文件和檔案是各項政府業務活動開展的核心線索，在提升行政效率、服務政府決策和提供公共服務等方面發揮著關鍵性作用。對于檔案部門而言，大數據可能成為推動檔案工作改革的重大契機。實踐中，浙江省檔案部門率先將檔案工作較為妥善地融入了政府大數據發展戰略，成為地方檔案部門積極參與推動政府大數據改革的典型。筆者于2018年5月對浙江省檔案局、浙江省建設廳、杭州市檔案局等部門進行了實地調研，重點分析其改革得以實現的必要條件和所要解決的關鍵問題。

1 必備條件

2016年2月，浙江省人民政府正式發布《浙江省促進大數據發展實施計劃》，明確提出本省大數據計劃發展目標是：到2020年底，各級政府數據實現集中管理，政府數據依法依規全面共享和開放，基于數據共享和部門協同的政府治理和公共服務能力全面提升，運用大數據推動經濟轉型升級、完善社會治理、改進政府服務與管理的成效全國領先[3]。2016年底，浙江省首次提出“最多跑一次”改革，旨在通過業務流程優化、信息共享和力量整合等措施，倒逼政府改革，更好地服務于人民。在政府審批效率方面，重點依托大數據戰略打破“信息孤島”，提高各部門之間的數據共享率，以重構審批流程。可見，一方面以“最多跑一次”改革為代表的政府治理和公共服務改革是大數據計劃應用的重點；另一方面鑒于政務信息資源是大數據中偏向結構化和社會化的核心部分，結構化使之較為易于進行數據整合和共享利用，社會化使之具有較高的分析價值和利用價值，因而“最多跑一次”改革也是大數據價值最具顯示度的一環。

2015年11月，為加快推進浙江省信息資源的整合開放和大數據產業發展、強化大數據建設發展頂層設計，浙江省政府成立了浙江省數據管理中心（以下簡稱數管中心）[4]。2017年10月30日，杭州市人民政府辦公廳發布《關于印發杭州市數據資源管理局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》，成立杭州市數據資源管理局，明確了其主要職責、任務和內設機構等[5]。在此背景下，以杭州市檔案局（館）為代表的檔案部門率先與數管局展開了密切合作，具體表現在跨部門的信息共享、政務信息資源的歸檔移交和長期保存。筆者認為，浙江省檔案部門之所以可以積極參與進大數據戰略中，主要具備以下條件。

1.1 意識轉變

大數據帶來的不僅僅是工具手段的轉變，還有思維方式的轉變。在檔案領域，首先需要克服的就是對紙質文件的盲目依賴和對電子文件的不信任，這一思想障礙不僅來自查閱利用檔案的公眾，還來自各級政府的檔案工作人員，其中公眾對電子文件的不信任主要是對其合法性的質疑，檔案工作人員對電子文件的不信任則主要是對其安全性的不確定。應當認識到，身處數字信息時代，為提高業務活動效率和公共服務質量，必須借助于虛擬化、數字化的信息載體；在業務流轉便利性上，紙質文件遠遠落后于電子文件。因此從思想意識和行為方式上，需要邁出的第一步是擺脫對紙質文件的盲目依賴和對電子文件的不信任心理。要扭轉公眾對電子文件的不信任心理，需要營造良好的電子文件管理環境，可從政務辦理窗口開始，在窗口推行新型業務辦理流程。浙江省主要通過逐步擴大窗口試點區域、推廣“最多跑一次”改革、出臺《浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法》認定電子文件的合法性等方式，從根本上改變公眾辦理審批業務的行為方式和思維定勢，逐步獲取公眾信任，消除其思想認知上的障礙。要扭轉工作人員對電子文件的不信任，則主要從政策環境和技術體驗上著手：從政策和標準上，自上而下對電子文件內容的真實性給予認可；從技術系統上，自下而上提高檔案工作人員在技術設計、管理流程和系統構建等實踐環節的參與度和感知力。

1.2 頂層設計

浙江省“最多跑一次”改革成效突出，一個重要原因是頂層設計的指導性強，推進機制較為健全。“最多跑一次”改革領導小組組長由省長擔任；省里成立“最多跑一次”改革專題組，將辦公室設在省編辦，負責改革的總體設計和統籌協調[6]。2016年浙江省政府發布《浙江省促進大數據發展實施計劃》，將以省檔案局（館）為牽頭單位的檔案管理和開放共享列為大數據應用示范工程之一，可見檔案工作在整個大數據計劃中受到了一定程度的重視與鼓勵。由此，檔案部門在與以數管局為代表的相關部門開展合作時，所遇到的行政阻力較小。

1.3 技術支持

在大數據改革過程中，阿里巴巴作為互聯網企業代表，全方位支持了浙江省各級政府改革的技術需求。2017年3月，阿里巴巴正式推出電子政務云平臺“阿里政務云”，面向黨政部門和事業單位提供獨立、安全、合規的行業政務云服務[7]，全力支持浙江省各級政府推進“最多跑一次”改革。在“最多跑一次”改革取得一定成效后，杭州市政府又進一步提出了“建設移動辦事之城”和建設人工智能數據平臺的目標，要實現這一目標需要借助阿里云和杭州市城市大數據公司聯合開發的祥云DRMS系統，實現自動對數據資源全量全方位的摸底、核心數據資源的識別篩查、多維度數據主題資源的歸類等功能。在“一窗受理”改革模式不斷延伸之后，杭州市檔案局（館）與科大訊飛公司合作完成技術方案，實現政務統建和自建事項一窗受理模式的建構，為“最多跑一次”改革搭建良好的技術環境。此外，杭州市檔案局（館）還積極追蹤技術發展的新趨勢，在電子歸檔系統方面積極嘗試引入新技術，譬如開發部署云端、運用非關系型數據庫、引入數據可視化技術等。

1.4 協調機制

寬帶資本董事長田溯寧認為，“大數據發展的障礙，在于數據的流動性與可獲取性”[8]。打破“信息孤島”和實現信息共享是大數據時代的必然要求，同時也是一項知易行難的工作，要做好這一工作，需要在檔案部門和其他部門之間、和各級政府之間建立穩定的協調機制，理順溝通與合作的體制機制。在大數據改革中，浙江省檔案部門首先需要協調的是與以數管局代表的其他相關部門之間的關系，兩者雖尚未形成較為穩定的合作協調機制，但是互相借勢借力的業務往來也較為密切。此外，兩者還多次通過會議討論共同制定了業務考核細則和行政事項基礎信息確認表，以規范進一步的業務合作活動。由于杭州市數管局承擔著整合政務信息資源的職責，檔案部門在積極與數管局展開合作后，以數管局為協調支點，也積極參與到整個政務信息資源的共享整合布局中。

綜上所述，檔案部門參與大數據戰略的必備條件包括意識轉變、頂層設計、技術支持和協調機制。浙江省檔案部門具備這些必備條件正是依托于浙江省政府推行“最多跑一次”改革這一契機：首先，意識轉變是指要擺脫對紙質文件的行為慣性和對電子文件的不信任心理。《浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法》認定電子文件“與紙質文書具有同等法律效力”，消除了思想認識上的阻礙。其次，頂層設計是檔案部門參與大數據戰略的基礎條件，也是“最多跑一次”改革為檔案部門帶來的重要助力。《浙江省促進大數據發展實施計劃》將以省檔案局（館）為牽頭單位的檔案管理和開放共享列為大數據應用示范工程之一，使檔案工作在整個大數據計劃中受到了一定程度的重視與鼓勵。再者，技術支持是引入企業力量助力政府改革的表現，阿里巴巴作為互聯網企業代表，全方位支持了浙江省各級政府改革的技術需求。最后，協調機制是推動政務信息資源共享必須從體制上打通的一個環節，這也是強有力的浙江省政府改革領導下的產物。浙江省檔案部門協調與以數管局代表的其他相關部門的相互關系，多次通過會議討論共同制定了業務考核細則和行政事項基礎信息確認表，以規范進一步的業務合作。

2 關鍵問題

前文所述的必要條件主要立足于浙江省政府的整體改革環境，檔案部門參與大數據發展戰略還需要解決以下的關鍵問題。

2.1 政務信息資源的歸檔共享

推動大數據戰略的重要條件之一就是信息的共享開放，但是要對各級、各單位信息資源進行整合、實現共享卻有一定難度，阻力不僅來自于行政體制方面，跨系統的信息資源整合面臨也管理和技術上的難題。浙江省檔案部門將解決這一問題落到政務信息資源歸檔環節，主要從以下兩個方面著手解決：一是針對檔案部門與其他部門之間的歸檔問題，采用雙向互需的協調機制，積極與其他部門開展業務合作，共同提升工作效率，如存在異議，則由數管局調解。歸檔是業務辦結完畢時的重要收尾工作，不僅對政務信息資源的整合共享具有重要意義，對于倒逼其他政府部門提高工作效率、及時歸檔也有積極作用。文件、檔案是政府業務活動的核心線索，抓住核心線索也就抓住了業務活動流程。二是針對各部門的政務信息歸檔，浙江省檔案部門主要采取了“統建+自建”模式：統建模式下的政務信息歸檔較為簡單，統一使用同一個文件歸檔系統，歸檔的政務信息資源易于管理；自建模式下各部門可以自建歸檔系統，但系統的功能需求必須符合同級檔案行政主管部門的標準規范，并做好與本級國家綜合檔案館電子文件統一平臺的技術對接[9]。這種“統建+自建”的歸檔方式以歸檔結果為導向，路徑可以分散化和多樣化，從管理和技術上共同確保了歸檔信息的標準化和可用性，具有較強的借鑒意義。

2.2 大數據與檔案工作的職責區分

大數據背景下，困擾檔案部門的一個難題是“檔案部門在大數據時代中的核心競爭力在哪里”。解決這一問題的思路是：首先，需要從根本上認清大數據工作與檔案工作的職責異同。從表1可見，兩者既有不同的工作內容、管理對象和重點目標，又共同承擔了整個信息生命周期管理，在數據質量、信息安全和合規性等方面有共同追求。其次，在確認了檔案工作與大數據工作異同之后，需要明確兩者的區別即為檔案工作的核心競爭力，兩者之間的聯系即為檔案部門與大數據管理部門的合作點所在。因此必須從思想上認識到，大數據戰略給檔案工作帶來的不是削弱或替代，而是合作與促進。最后，需要立足于競爭點與合作點制定檔案部門與大數據管理部門的合作方案。杭州市檔案部門采取的措施包括：一是準確劃分兩者的管理范圍，即數管局保存的是政務信息，詳細信息還是歸于檔案館，5年之后數管局的政務信息需要移交給檔案部門；二是區分兩者的工作重點，數管局的工作重點是推動信息的整合與共享，而檔案部門的工作重點在于發揮信息的查考和證據價值；三是確立兩者可建立的合作點，檔案部門積極與數管局開展業務合作，以獲取其他部門的相關信息，不斷提高自身服務水平和工作效率。具體參見表2。

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2.3 紙質文件與電子文件的過渡協調

檔案工作主要是發揮檔案的憑證和證據價值，強調行政機構運作的法律遵從。在由紙質文件向電子文件的過渡過程中，所衍生的問題就是電子文件的合法性認可。為了解決這一問題，浙江省檔案部門主要從行政和技術兩個方面入手：一是在行政上，浙江省政府辦公廳于2017年1月發布了《浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法》，其中第四條和第九條分別提出：“行政機關通過浙江政務服務網辦結歸檔的加蓋可靠電子印章的文書類、證照類等電子文件，與紙質文書具有同等法律效力。”“在浙江政務服務網上辦結歸檔的電子文件是行政機關依法履行職能的重要憑證，是國家檔案信息資源的重要組成部分。”[10]二是在技術上，確保電子文件的可追溯性，從源頭上確認移交歸檔過來的電子文件加蓋了移交章，由移交單位負責其內容的真實性，同時在預歸檔系統中對比歷史歸檔記錄，與歷史數據相符方可通過，從歸檔規范上確保移交電子文件的質量，在確認了移交章和符合歸檔標準后再轉入長期保存系統或者數字檔案館系統。值得注意的是，浙江省政府部門極為重視憑證性電子文件的可追溯性，在《浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法》中多次從保管年限、歸檔質量和技術標準等方面對憑證性電子文件提出具體要求。

2.4 由被動需求引導到主動提出需求

大數據背景下，政務信息資源的歸檔、整合和共享最終還是為了利用。政務信息資源共享所作用的三個大方向是治國理政、經濟發展和社會穩定，這三個大方向為大數據戰略提供了較為宏觀的需求引導。杭州市檔案部門主要在治國理政和優化公共服務方面進行了創新性探索，與杭州市信用中心建立密切合作關系，將檔案部門所記錄的行政許可和行政處罰數據納入個人誠信體系中，同時利用信用中心的個人基礎數據庫和法人數據庫等資源構建不同信用場景，強化自身服務能力。需要思考構建利用場景的問題，最好的處理方式是檔案部門基于最終的利用場景主動提出合作需求，積極引導合作關系的建立，這樣也有利于檔案部門掌握信息共享的主動權，減小合作阻力。

綜上所述，檔案部門在參與大數據戰略中會遇到政務信息資源的歸檔共享、大數據與檔案工作的職責區分、紙質文件與電子文件的過渡協調和由被動需求引導到主動提出需求四個問題，這四個問題之間并非串行獨立，而是相互關聯、并行出現的。如，圍繞政務信息資源的歸檔共享，首先離不開明確檔案工作的主要職責，只有立足于自身的核心業務范圍，才能更科學地與其他部門開展合作；其次歸檔共享最終需要利用場景作為目標導向，大數據最終需要作用于現實生活場景；最后政務信息資源的歸檔共享必須以電子文件的載體形式進行，因而必須首先從法律上認可電子文件的憑證價值和合法性，同時要確保歸檔電子文件的真實、完整、可用和安全。

3 結語

在調研過程中，筆者也發現浙江省檔案工作還存在一些問題。如，在體制機制方面，檔案局沒有成為大數據聯席會議成員單位，不能很好地影響大數據戰略的決策；在與數管局的合作方面，盡管雙方業務交流頻繁，但是尚未形成穩定順暢的合作機制和固定化模式，檔案部門自身的職能發揮仍較為被動；在確保政務信息歸檔質量方面，存在檔案人員素質跟不上要求、檔案部門技術儲備和信息基礎設備不足、信息的自動化梳理和自動化主體歸類還有待解決等問題。

總之，大數據戰略需要政府各個部門、社會公眾、企業等多方共同協作才能有效推進。在這個過程中，文件與檔案作為政府業務流程的歷史記錄和核心線索，不僅僅是政務信息資源管理周期的后續環節，還是規范重組政府業務流程的關鍵抓手，檔案部門需要抓住政府改革轉型的契機，為實現自身的職能價值爭取一席之地，以更加開放的姿態融入大數據的時代潮流中。