陜西河長制：繁榮 治水背后的新探索

秦延安

雖然陜西不是河長制的開創(chuàng)者，但是從2016年年底《關于全面推行河長制的意見》出臺后，陜西迅速在全省建立起省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，并以此為抓手，推動全省江河的管理建設和保護工作，使得三秦大地出現(xiàn)繁榮治水局面。陜西河長制建設為何能后來居上，走在全國前列？取得哪些成效？還存在什么問題？筆者日前對此進行了探訪。

殘酷水現(xiàn)實倒逼陜西省后來居上

地處干旱、半干旱地區(qū)的陜西省，橫跨長江、黃河兩大流域，流域面積在50平方公里以上的河流有1097條，而水資源卻嚴重不足，人均水資源擁有量只有全國平均水平的一半。就是這些有限的水資源，卻不斷遭受著垃圾、污染的侵蝕。如何保護好有限的水資源，扼住水污染的黑手？如何斬斷利益鏈，走出垃圾圍河困局？如何贏得各方支持，做大治水投資蛋糕？如何破解形成多年的水少、水多、水臟、水渾四大問題，一直是三秦治水者的心結。

《關于全面推行河長制的意見》的公布，如一縷春風，吹去了三秦治水者心中的霧霾。陜西執(zhí)政者緊緊抓住機遇，于2017年2月10日上午，在西安渭河河畔和榆林綏德無定河防洪工程施工現(xiàn)場，以視頻會形式同步舉行了陜西省河長制啟動暨無定河綜合治理動員大會。成立了以時任省委書記婁勤儉、時任省長胡和平任總河長，省委副書記和主管副省長為副總河長的領導機構，8位省級領導牽頭分別擔任渭河、漢江、丹江、涇河、延河、北洛河、黃河陜西段和渭河西安段河長。陜西省河長辦設在陜西省水利廳，并組建了綜合部、水流部、聯(lián)絡部和環(huán)境部，集中辦公。

上行下效，一呼百應。在短短的半年時間里，陜西全省107個縣區(qū)、808個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦）先后出臺工作方案，逐級建立起黨委、政府主要負責人擔任河長的工作機制。截至2017年年底，全省共設立124名市級河長、986名縣級河長、4087名鄉(xiāng)級河長，并落實了各級河長辦公機構，印發(fā)了《陜西省河長制工作手冊》《陜西省河湖庫渠名錄》《陜西省全面推行河長制實施方案》等，建立了河長制聯(lián)席會議制度、信息報送制度、督查考核和問題清單制度，著力解決向江河倒垃圾、排污水，以及在河道非法采砂等問題。

眾多的河流，龐大的河長隊伍，河長是否履職到位了呢？

“河長制不是冠名制，而是責任制，每一項工作的有效實施，都離不開考核這個指揮棒。”陜西省河長辦負責人說，“河長制能不能取得實效，其中很關鍵的一條就是問責考核是不是嚴格。”

陜西在實施方案中明確提出考核評價體系，為了使考核評價指標細化量化，省河長辦制定了河長制督查考核制度，從考核的目的、內容、方法做了詳細規(guī)定，用制度管事、用制度辦事，使河長制落地生根。

在不到一年的時間里，陜西就完成了河長制體制機制建設。2017年3月6日，時任水利部部長陳雷在給陜西省委書記、省長的信件中寫道：“目前陜西的河長制走在了全國的前列……”

陜西河長制工作的推行雷厲風行，不僅因為善治秦者先治水，更因為殘酷的水現(xiàn)實倒逼著陜西省必須有一個綜合的部門，協(xié)調生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟、資源利用，以及工程治理，還有法律法規(guī)方面的關系，去解決河流問題。

一河一策創(chuàng)新模式

“秦嶺以南似江南，關中肥沃是核心，陜北沙漠草原齊相匯”，這是一位學者對陜西區(qū)域生態(tài)特點的概括。特殊的水情決定了陜西河長制不僅要治污、保護水環(huán)境，還要優(yōu)化水資源利用，改善河道面貌。

“要建立起與區(qū)域環(huán)境相適應的水資源布局，第一是保護水資源，因為缺水，水安全就非常重要，就必須保護水資源。第二是維護水生態(tài)，河流、水庫都要有一個健康的生命。第三是優(yōu)化水環(huán)境，讓更多的地方依水得利，更多的人因水受益。”陜西省水利廳廳長王拴虎在陜西省政府政策例行吹風會上解讀《陜西省全面推行河長制實施方案》時說。

陜南陜北的河流水情差異較大，南北水體功能、地質環(huán)境也不一樣，河流問題非常復雜。陜西在全面推行河長制中，創(chuàng)新模式，因河施策，即針對每一條河流的具體情況，有什么問題解決什么問題，什么問題突出，集中解決什么問題。

一個目標不同方案，讓各地在推動河長制工作中因地制宜，百花齊放。

西安市在落實河長制建設中，將水污染防治作為重點，確定了“一、三、五”的治水目標，即第一年要治理臟和污水的問題，三年達到無劣水，五年達到水質變清，恢復八水繞長安的勝境。針對這個目標，構建了1+3+1的體系，即三級河長，再加上村級的巡河員和河警。在河長工作作戰(zhàn)指揮室里，每一條河的問題都被標示出來，一河一方案，形成了市區(qū)兩級19個作戰(zhàn)指揮室，圖表171張，倒排問題集中攻堅。在水污染防治中，采取五策治水，就是工程治水、生態(tài)治水、技術治水、管理治水和社會治水，達到五水共治。在223個工程治水中，已經(jīng)開工皂河、太平河、幸福渠等145個污水處理工程。在生態(tài)治水中，以昆明湖、美渼湖和天橋湖建設經(jīng)驗為借鑒，投資45億元，開工建設62個海綿城市項目。在技術治水方面，將大興新區(qū)污水源熱泵交換經(jīng)驗等在全市推廣，不斷提高治水技術水平。在管理治水中，采取6個部門聯(lián)合檢查、定期巡查、不定期抽查，僅2017年就檢查了400多次，查處違法案件41起，行政拘留44人。在社會治水方面，利用西安電視臺的相關欄目和市政府的黨風政風熱線等平臺，進行宣傳、監(jiān)督、曝光和有獎舉報，營造人人管水的氛圍。

“2017年3月4日以及7月23日，水利部兩次到西安督查調研，都認為西安的河長制工作有成效，速度快，進展好。特別是我們的河長制作戰(zhàn)指揮室，被高度認可……”西安市水務局局長賈生林說。

作為國家南水北調重點水源區(qū)的安康市，建立了市委、市政府主要領導擔任總河長，副市長兼公安局長擔任總警長，實行一條河流一個河長一個河警，村上每一條河流有一個巡河員的責任體系。在河長制工作中，以管、護、治、防為抓手，依托丹治工程在漢江兩岸建成了40萬畝水土保持示范園；加快縣城污水處理廠和垃圾處理廠建設，推進美麗鄉(xiāng)村示范工程；堅持聯(lián)合執(zhí)法，抓整治等。通過百日專項整治活動，先后查處案件140多起。對于河長制工作不到位者進行問責，紫陽縣一名村級河長便受到處分。白河縣率先在全省開通了河長制監(jiān)督管理APP信息化平臺，給全縣115個行政村的118名護河員，每人配發(fā)了一部智能手機，使得全縣河道監(jiān)管達到了空中有飛機，河上有船，地上有護河員，全方位、無死角的監(jiān)管狀態(tài)。

延安市組織開展“千人治污大行動”，并把治污技術作為推進河長制的重點內容。延川縣采取建設污水池的方式，對沿河飯館的污水進行集中收取，定點處理，并引進了石墨烯光催化技術，分解水中有毒物質，取得顯著效果。同時，投資1.6億元建設尾水整治濕地項目，姚店第二污水處理廠配套管網(wǎng)建設順利完成。

河長制不僅有政府力量主導，而且還有民間治水力量參與。漢中市漢臺區(qū)河長辦面向社會公開聘請了10名河長制社會義務監(jiān)督員，安康市漢陰縣城關鎮(zhèn)三元村成立了民兵護河隊和青年志愿服務者保潔隊伍。

“我就是三元村村民，是喝大木壩河水長大的，我們不保護河誰來保護？”漢陰縣三元村正在村頭巡查大木壩河的90后村民劉元說，“巡河時如果發(fā)現(xiàn)有人洗衣服，就會制止并警告，對多次勸告無果的行為會上報村委會，實施最高50元的處罰。罰款不是目的，目的是提高群眾自覺護河愛水意識。”

一河一策的對癥下藥，讓陜西河長在管理河道中出現(xiàn)了百家爭鳴的局面。

河流脫胎換骨穿新裝

出西安城往西南，從潏河與灃河合流而過的梁家灘濕地公園高處往下看，被一處湖心島分隔開的水面，狀若兩塊環(huán)環(huán)相扣的玉佩。看著清清綠水，我簡直難以想象，短短的兩年時間，昔日臭烘烘的潏河與灃河，竟變得如此美麗。

“河流變化如此之大，還要歸功于河長制的落實。”西安市水務局河長辦有關負責人說。

其實，這只是陜西河長制推行以來，全省河流脫胎換骨的一個縮影。伴隨著河長制在三秦大地上的“生根發(fā)芽”，如今，從黃土高原到秦巴山區(qū)，從漢江到渭河，在陜西每一條河流上都會看到一塊塊公示牌，上面清晰地寫著各級河長的姓名和聯(lián)系方式，明確標注著河長的職責。

榆林市啟動了總投資177.7億元的無定河綜合治理工程，咸陽市啟動了總投資3.08億元的涇河干流河道治理工程，西安市投資1.5億元完成了長安區(qū)、藍田縣、臨潼區(qū)50個農村生活污水治理示范村建設，使得城區(qū)污水處理率達96.07%，縣城處理率達82.9%，順利通過了國家水生態(tài)文明城市建設試點驗收。白河縣以白石河流域綜合治理和改造提升為重點，投資3100萬元修建堤防8.9公里，疏通清理河道12.8公里……不斷的資金投入讓曾經(jīng)嗷嗷待哺的河流治理工作，如雨后春筍一般獲得生機。

同時，各級河長及機構還充分發(fā)揮協(xié)調機制，推動流域規(guī)劃、水資源優(yōu)化工作。在河長制工作中，陜西省委書記不僅擔任了全省總河長，還主動認領了渭河，并主導構建了全國第一家省級關中水系規(guī)劃，推動渭河整治工作。陜西省水利廳充分發(fā)揮河長辦的作用，成功實施渭河水量調度，各級河長還加快區(qū)內水生態(tài)修復保護工作，僅2017年，全省就完成農村澇池水生態(tài)修復整治1521座。

河長制的建立，讓陜西治水工作出現(xiàn)了“四兩撥千斤”的效果。

紅河地處西安市藍田縣華胥鎮(zhèn)境內，是灞河的一級支流。多年來，當?shù)厝罕娏晳T于把生活垃圾拋撒堆放在河岸，將生活污水直排進河道。日復一日，曾經(jīng)清澈見底的紅河慢慢變成了垃圾漂浮、渾濁不堪的“垃圾河”。2016年12月，藍田縣副縣長魏紅遲成為紅河的河長后，經(jīng)過調研巡查，開始對紅河實行全線整治。

“我們依法拆除了紅河流域的30家磚廠，對河流全段進行清淤疏浚、排污口整治，清理河道積存了十余年的垃圾約9800立方米，清運污泥約4500立方米。為徹底解決沿河群眾的垃圾傾倒問題，按照‘村收集、鎮(zhèn)轉運、縣處理的垃圾處理模式，我們設立生活垃圾收集站，配備垃圾清運車，按時收集清運生活垃圾。”說起對紅河的整治工作，魏紅遲有些興奮和驕傲。

如今的紅河，河水清澈，河岸美觀。兩岸不僅采用漿砌石護坡，還種植了櫻花、紅楓等。紅河的改變只是陜西全面推行四級河長制管河、治水的一個縮影。和它一起改變容顏的還有渭河、漢江、丹江……

水清了，河綠了，舊貌換新顏的變化不僅記錄著河流的成長，也講述著河長們的治河故事。

歸還河流女兒身仍任重道遠

在收獲經(jīng)驗的同時，一些涉河的深層次矛盾和問題也暴露出來。在延川縣通往子長縣的沿河公路上，沿途許多河道內仍可見廢棄礦渣以及建筑垃圾。

“現(xiàn)在公路邊河道的工程垃圾污染比較嚴重，主要是政府管理人員比較緊缺，監(jiān)管還不太到位。”延川縣永平鎮(zhèn)河長辦工作人員說。

其實不僅是亂倒垃圾，在嘉陵江寧強縣段，河道里還有亂采砂現(xiàn)象。這種向河道里亂到垃圾、亂采砂、亂排現(xiàn)象，在陜西部分河段還是屢禁不止。所以，要想讓陜西所有河流歸還女兒身仍是任重道遠。

“究其原因，有思想重視不夠、河長履職不到位的問題，也有河道開發(fā)管理不到位、河湖治理不到位、河湖利用規(guī)劃滯后等問題，還有‘九龍治水‘部門分割的體制機制問題。”陜西省水利廳有關負責人說。

“九龍治水”，一直是河流管理的最大弊病之一，都管，都不管，真出現(xiàn)問題了卻找不到責任人。河流治理面臨的問題非常復雜，往往一條河流的管理涉及多個部門。例如，影響一條河流水質的因素有上游入境客水、農村生活污染、農業(yè)面源污染和工業(yè)點源污染等多種因素，涉及面廣。這也是造成部分基層河長“使不上力”的原因，而掛名河長現(xiàn)象在某些地方也確實存在，部分市縣河長、上下游河長仍難以達成聯(lián)合辦公和協(xié)調處理機制，部門之間的協(xié)調力度更是有待加強。

中國電建西北勘測設計研究院高級工程師任葦認為，河長制的第一個字是“河”，河是“合”的諧音，其寓意可以理解為要改變過去“九龍治水”的局面，形成“合力”；河長制的核心是“長”，就是以建立健全黨政領導負責制為核心，做到統(tǒng)一思想、統(tǒng)一治理；落腳是“制”，用制度來保障治理，實現(xiàn)江河湖泊的長治久安。

雖然河長制是解決“九龍治水”尷尬局面的良方，但不是靈丹妙藥。要想讓清水長流，還需加強考核和追責，還需各級河長特別是省市河長“發(fā)力”。

日月經(jīng)天，江河行地。河流是人類文明的搖籃，一部人類文明史，就是人類依水而居、與河為伴的歷史。而這部歷史，隨著河長制工作的深入和探索，將會更加豐富。