河長制的雛形：明清時期的黃淮河防管護體系

盧勇 馮培

明清時期，黃淮水患問題頻發，政府在不斷實踐中，逐漸建立起一整套的河防管護體系，對當時的黃淮運治理起到了較好的作用。可以說這是當下河長制的雛形。目前，河長制是我國解決水環境治理困局的一種制度嘗試。從明清時期的黃淮河防管護體系中，我們可以汲取經驗教訓，以期古為今用，取長補短，使之更好地服務于生態文明建設。

嚴密完善的管理體系

一直到明代前期，黃淮二瀆的管護并無專官負責，只有當黃淮發生重大水災時，才由皇帝臨時任命官員前往治河。明代中期以后，由于泥沙淤積，黃河河床逐漸升高，漸成懸河，致使水患泛濫，不僅阻礙了當時徐州至淮安段漕運的暢通，而且嚴重侵害了位于淮泗間的祖陵及淮泗以南的鳳陽皇陵。這些問題關系多省，非一省可獨立解決，故明廷始設專官全權負責黃淮事宜。明成化七年（1471年），王恕以工部侍郎奉敕總理河道（簡稱總河），“總河侍郎之設，自恕始也”。之后一直到正德年間總理河道才成為常設官職。

清承明制，為了解決駐京王公百官和八旗官兵的俸餉糧食需求，清代實行了糧食漕運制度，每年需要四百萬石的漕糧北上供應京師所需，因此對河事高度重視，此后地方上的治河機制也日漸完善。清代順治元年（1644年），總理河道改為河道總督，設為定制。初期，河道總督治所位于山東濟寧，康熙年間遷至清江浦（今江蘇淮安）。考慮到淮安是治河重地，而河道總督治所所在的山東濟寧距此路途遙遠，為便于隨時了解水情，就近指揮，清代雍正七年（1729年）分設南河總督和東河總督，實行東南兩河分治，后又設北河，管理京畿河務，但重要性不及前者。河道總督以下分設文武兩套機構，文職主要負責核算錢糧及水利工程所需物資的購備等；武職負責河防修守，民夫、河兵的管理等，分工嚴密，如下表所示。

不斷強化的組織架構

自明代成化年間王恕任總理河道一職后，總理河道雖是臨時設置，但都經過謹慎挑選。如明代孝宗時期的白昂，因在任期間以績效著聞，改戶部左侍郎修治河道。工部侍郎陳政也是由王恕等大臣推薦選任參與督治黃河的。這些治河官員位高權重，各地文武官員均受其節制，以便統一協調調度。明代孝宗任命陳政時便強調：“凡事有相關及敕內該載不盡者，聽爾計議停當，便宜而行；文武職官敢有怠慢誤事者，輕則量情責罰，重則文職五品以下，徑自送問，四品以上并方面軍職參奏。”明代后期，總理河道又大都兼有提督軍務銜，以便緊急情況下調動軍隊參與治河。據《行水金鑒》記載，總河“以工部侍郎兼都御史，或左右副都御史兼侍郎兼軍務”。如明代弘治六年（1493年），孝宗皇帝命兵部尚書劉大夏出任總河。

明代總河以下還設管河副使、堤防參政、管河工部員外郎等職，協助總河管理河務。史載明代弘治八年（1495年）十月明孝宗“敕令河南管河副使張鼐、大名府帶管堤防參政李瓚按照管河、管屯官事例常川巡視，聽其便宜行事，巡撫等衙門不得有所阻撓”。但這些官職并非常設，即設旋罷。明代的黃淮基層水利管理單位叫“鋪”，守堤人員稱為鋪夫。據潘季馴《河防一覽》中記載的當時情形是：“每堤三里，原設鋪一座。每鋪夫三十名，計每夫分守堤一十八丈。”此外派遣中官（太監）督查河務，也是明代河防管理中的一大特色。據《明史·河渠志》載，明代景泰三年（1452年）五月，“命英督有司修筑。復敕中官黎賢、武艮，工部侍郎趙榮往治”。這些外派的中官，由于他們身份特殊，權限很大，但因缺乏治河才能，常常以權壓人，嚴重阻礙了河道的有效治理。

清承明制，設河道總督一職，總管全國水利事務。清代雍正年間分設南河總督和東河總督，實行東南兩河分治，河道總督職責更加明細化。南河總督駐清江浦，管轄安徽、江蘇、浙江三省境內黃淮運的防治工作，“掌黃淮會流入海，洪澤湖汕黃濟運，南北運河泄水行漕及瓜洲江工，支河湖港疏浚，堤防之事”，以確保黃淮安瀾與漕運通暢，其職責十分重要。東河總督駐濟寧，管轄河南、山東境內黃運的防治工作，掌南河南下汶水分流、運河蓄泄及支河湖港之疏浚堤防諸事。

道員（道臺）為正四品官，其品秩及升補與地方守、巡道相同，且一般均兼地方巡道，以利協調。如清代雍正五年（1727年），河南巡撫田文鏡就曾奏請設彰衛懷守道一員，統轄三府，稽查吏治，并責巡防。道員加兵備銜，督率廳汛各員、河兵堡夫以及錢糧的出納，權責較重。道下設廳或營，廳級為文職，其長官為同知或通判；營級為武職，一般設守備或協辦守備，統率河兵。廳或營下轄汛，長官為主簿、縣丞，武職設千總、把總。清代將“鋪”改作“堡”，清代雍正九年（1731年）并進一步完善為約二里一堡，每堡二夫，造堡房1150余間，夫2300余，河夫除寒暑二月外，每月積土15立方米……后于清代乾隆四十九年（1784年）又在兩座夫堡中間添設兵堡一座，派兩名士兵把守。

黃淮河防管護體系運轉典型案例

明清時期黃淮河防管護體系建立后，各個機構協同工作，官員各司其職，治水效率因此得以大大提升。明代劉天和在擔任總河期間，便是充分利用這一體系的優勢，在各方努力下，治河最終取得了巨大的成功。

明代嘉靖十三年（1534年），濟寧至徐、沛數百里運河淤塞，嚴重影響漕運暢通。次年，劉天和以都察院右副都御使總理河道。就任后，首先“分遣屬吏循河各支沿流而下，直抵出運河之口，逐段測其深淺廣狹，紆直所向”，并據以繪制成圖。通過眾官吏的調研，劉天和掌握了第一手的資料并做量化分析，為其了解水患形勢，設計治河方案提供了很大的幫助。之后劉天和又通過實地調研，設計了陵寢防洪壩，此舉受到嘉靖皇帝的高度贊揚，令南北畿輔、山東、河南文武監司而下，悉聽節制，許一切便宜從事。治黃期間，劉天和共役夫十四萬余，浚河三萬四千余丈，筑長堤、縷水堤一萬八百丈，于堤邊植柳二百八十多萬株。此外，劉天和還善于團結人心，處處體恤河工，以人為本。據《治河功成舉劾疏》中記載：“至二月初間，夫方到齊，工方就緒。復慮大眾聚處，疾病易生，事關民命，所當矜恤，備仰職等動支官銀買辦藥材，北河則每府南河則每一總工，各選委誠實官員，醫道頗精醫生，及旋制錠藥，印發簿籍，逐日分發兩路，自工首至尾，逐隊問病，察脈用藥，姓名記簿。”其設身處地為民著想，很快贏得廣大河工的一致支持，“于是眾心和悅，群力畢效，測水者夜以繼日，重浚者至再至三，咸忘其勞，百工告成，運道復通，萬艘畢達”。

劉天和的成功不僅是因其治水策略得當，也離不開各方努力。首先有了嘉靖皇帝的支持，治水工作才能順利開展；其次，所屬官員皆聽命于他，認真負責測量河道深淺廣狹以及安撫河工等工作；最后，底層河工眾志成城，為其效勞，奮力植柳、浚河。無論是身居高位的官員，還是底層河工，各司其職，上上下下，齊心一片。這充分體現了黃淮河防管護體系結構嚴密、職責清晰的優勢。

借鑒與啟發

當下，河長制作為一種新型的治河模式，還處于起步階段，仍有許多地方需要完善。明清兩代的黃淮河防管護體系隨著黃淮河患的加劇而不斷完善，達到了相當完備的程度，這給河長制的實施提供了一個很好的借鑒模板。

（1）結構嚴密。明代將河政劃歸工部，直到明末逐漸形成了一整套相對穩定的河防管護體系。總河可視為第一層級，第二層級為管河副使、堤防參政等輔助總河的官員，第三層級則是沿河府、州、縣的管河官員，最后是以“鋪”為代表的一些基層管理單位。此后，明代的這種河工體制為清代所繼承，清代河防管護體系大體分為河、道、廳（營）、汛、堡五級。明清之際的這種金字塔式的河防管護體系職責明確到個人，便于管理，并且清代在廳汛等中層官僚中，將文武官員并列配置，具體運作中二者職責互有連帶，可起到相互監督牽制之效。

（2）職責清晰。明清時期的河防管護體系頂級是總河或河道總督把控全局，總管全國水利事務，起“統攝河道漕渠之政令，以平水土、通貢漕，天下利運，率以重臣主之權而責亦重”的作用。中間層級的治河官員輔佐總河或河道總督管理黃、運兩河河道，還要協濟糧餉，確保糧運無誤，大大提高了治河效率，并對基層河務官員加以管制。基層河務官員則是因時因地而設，“各守其疆，不相逾越”。其中最具代表性的便是清代的“四防二守”修防體制。“四防”包括晝防、夜防、風防、雨防，根據不同情況對于各堡夫、河兵均有具體規定，確保大堤時時有人巡守，無意外發生。“二守”是指“官守”和“民守”，官守指在大堤設立堡夫、河兵，使其通力合作；民守是指汛期征發附近鄉村夫役，協助防守，水落回家，量時去留。

（3）賞罰有度。明代總河由朝廷直接委任，視其治河成效決定升遷去留。下屬升遷則主要靠長官推薦，熟悉河務、勤勉能干的官員會受到封賞或升遷。明代張居正改革時期建立了較為完備的水利獎勵機制。明代萬歷八年（1580年），規定若河防官員績效卓越，“考滿即與升級，照舊管事，資深即與超遷，用勸異勞”。如兩河河工竣工后，總河潘季馴所推薦的五位州同知，均“加級升補，一切從優”。這種優獎水利官員的政策，保證了水利事業的順利進行，提高了官員的積極性。由于河防事關重大，明清兩代對于失職河臣的懲罰也很嚴厲，不少河官甚至總河都喪命任上。如明代崇禎八年（1635年），總河榮嗣被御使倪于義彈劾誤工，最終父子皆死于獄中。其手下屬官郎中胡璉也受連坐而死。清代，對于失職官員的處罰進一步條例化。清代順治初年工部頒發的《河工考成保固條例》明文規定了堤防的保修年限、責任定義，同時規定經管河道的同知、通判為直接責任人；分司道員、總河為主管責任人。

在看到這一河防管理體系優勢的同時，我們也要認識到當時的河防管理系統是在封建社會人治體制下的一種管理體系，存在諸多隱患，這是當下“河長制”所應警戒之處。歸納起來，主要存在以下問題。

（1）貪腐成風。明清政府治理黃淮，曾耗費了大量開支，后人曾總結：“黃河無事，歲修數百萬，有事塞決千百萬。無一歲不虞河患，無一歲不籌河費”。明末賑災過程中貪污成風，龍顏數次震怒，明代神宗曾敕曰：“朕自即位以來，蠲賑之令無歲不下。一切裁省清查，亦無一念不在邦民。乃各地方官全不體朝廷德意，剝下肥己，罔上行私。據被劾贓跡，動盈千百。其口稱賢能，亦不過善于趨承結納，何有愛民實意！即如積谷一節，原以備賑，亦都不著實奉行，用至災傷，束手無策。不知平日所理贓罰作何支銷。撫按相與朦朧欺罔。反歸怨朝廷。飾非掩罪，好生負國殃民。且姑不查究，今后再有這等，拿來重處，撫按官一體治罪。”清代康熙、雍正時期，河政貪污尚未成氣候，所以河工經費運用得當，少有貪污浪費現象存在。但從清代乾隆末年開始，河務財政投入初現奢侈之風，河工成為人人趨之若鶩的“金穴”。清代嘉慶時期兩江總督百齡便批評當時的河務人員“借要工為汲引張本，藉帑項為揮霍鉆營，從此河員皆紈绔浮華，工所真花天酒地，迨至事機敗壞，猶復委曲彌縫”。

（2）墨守成規。明清之際，封建政府通過“八股取士”“文字獄”等文化專制手段，鉗制了人們的思想。上至帝王，下至河防官員，均深受其害，從而嚴重阻礙著治水思想的進步和治水策略的正確實施。清代康熙時期靳輔以“蓄清刷黃”之良策，積蓄淮河清水以沖刷黃河河床，取得了一定成效，此后這一思想一直被奉為圭臬。如嘉慶皇帝認為“治河之道，全在蓄清刷黃，此全河緊要機宜。欽承列圣垂訓，千古不易之理，必應謹守成憲”。此外，英明如潘季馴、靳輔、陳潢等人亦無法免俗。潘季馴深受崇古思想毒害，迷信圣人之言，他曾說：“是大智者必師古，而不師古則鑿矣。”至于清代治河大家靳輔和陳潢，在治水思想上同受“畏大人、畏圣人之言”的毒害，思想保守、停滯不前。靳輔將《禹貢》奉為“千古治河之圣經”，認為其言不可改。而陳潢認為孟子深得治水至理。他們將古代“圣人之言”奉為永恒的真理，墨守成規、故步自封。

（3）人治為主。明清時期，皇權高度集中，皇帝乾綱獨斷，河務均由皇帝最后決斷。不少皇帝對河官缺乏信任，隨意懲戒，造成河官喪命任上，失去了治河政策貫徹實施的連貫性。即使治河之術能如潘季馴、靳輔之輩，其宦海也是幾多起落，正如林修竹在《歷代治黃史》中所哀嘆“自古治河非任專信，堅不能期最后之成功”。尤其是到了清代嘉慶、道光之際，封建社會人治手段被發揮得淋漓盡致。上到河務總督，下到運丁水手，均懷著一種“利國家之公，則妨臣下之私”的心理，以權謀私，以河務為公地，實現個人利益最大化，最終造成黃河越治越壞。這種人治為主的治理模式是我們推行“河長制”尤其需要引以為戒的。