國家審計在腐敗治理體系中的價值研究

■王紅蘭 張其鎮(zhèn)

一、腐敗治理體系與國家審計

1.腐敗治理體系結(jié)構(gòu)簡述。

在社會公共領(lǐng)域，廣義上說，腐敗是指權(quán)力的執(zhí)行者濫用權(quán)力從而與公眾的期望產(chǎn)生偏差的行為；從狹義上說，指國家公務(wù)人員不合規(guī)地使用權(quán)力并用來獲取私利的現(xiàn)象。在政治學的角度上，可以將“治理”定義為一種區(qū)別于傳統(tǒng)行政強制壟斷性質(zhì)的多元合作、民主管理模式。基于現(xiàn)代治理理論的基本原理，“腐敗治理”就是國家、市場以及社會等不同治理主體對腐敗行為的合作管理過程，其目的是預防、查處和懲治腐敗行為，從而達到維護社會公平、增進公共利益、提升國家治理的效能，最終達到可持續(xù)發(fā)展的一種治理狀態(tài)。

腐敗治理體系作為我國的國家治理體系子系統(tǒng)之一，自身具備完整的治理理念、組織、方法與制度，即黨和政府根據(jù)腐敗產(chǎn)生、惡化的規(guī)律和特征，從多方位進行全面謀劃并制定為提高反腐敗的能力與效率、最后達成“干部清正、政府清廉、政治清明”等治理目的完整體系。在中國現(xiàn)行的政治體制中，治理腐敗的主要力量與進行監(jiān)督的體系中，主要包括黨內(nèi)、人大、政協(xié)民主、司法、社會輿論等監(jiān)督方式，其中，紀檢、監(jiān)察、司法與國家審計機關(guān)等履行著反腐敗的具體使命。

2.腐敗治理體系中國家審計的特征。

我國的腐敗治理主要是通過建立各種監(jiān)督制度來進行的。在我國，紀檢、監(jiān)察機關(guān)一般負責對黨內(nèi)的法律法規(guī)、黨的章程進行維護，對黨的方針與路線進行把關(guān)，同時還通過了解政策和決定的落實狀況，協(xié)同黨委建設(shè)黨風和進行腐敗治理的工作；司法機關(guān)負責的工作之一是監(jiān)督國家公職人員是盡職盡責，司法機關(guān)具有偵查權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)等；國家審計機關(guān)主要負責對國家的財政收支等經(jīng)濟事項的監(jiān)督工作，以此在某種程度上扼制腐敗行為。紀檢監(jiān)察、國家審計、司法機關(guān)形成了我國腐敗治理體系“三足鼎立”的局勢，為我國反腐工作的進行做出了重大貢獻。

盡管以上三個機關(guān)治理腐敗的終極目標都是為了打擊腐敗進而維護人民群眾的利益，但是國家審計與其他反腐敗機關(guān)在體系中的職能和角色又有一定的差異。在監(jiān)督的方式和震懾力度，以及治理腐敗的依據(jù)等方面，這種差異特別明顯。國家審計主要是通過審計政府的財政收支情況和領(lǐng)導干部的履職是否符合規(guī)定以達到監(jiān)督的目的。治理腐敗的依據(jù)主要來源于《中華人民共和國審計法》與《中華人民共和國國家審計準則》。在具體的審計過程中，主要審計財政收支是否符合規(guī)定與其效益，具有專業(yè)性、詳盡性。當前大多數(shù)腐敗都與資金、資產(chǎn)密切相關(guān)，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟上的違法違紀，與此同時，國家審計在審計過程中，主要精力都投放在財政收支等經(jīng)濟事項和國有公共財產(chǎn)上。當腐敗發(fā)生時，國家審計肯定比其他反腐敗機關(guān)更快發(fā)現(xiàn)苗頭，獲得線索。

3.國家審計在腐敗治理體系中的角色分析。

國家治理包括腐敗治理，國家審計則是腐敗治理的一方面，所以國家審計應(yīng)為國家治理服務(wù)。國家審計在腐敗治理中擔任著免疫者的角色，在我國的腐敗治理工作發(fā)揮了重要的作用。國家審計機關(guān)依靠其在專業(yè)知識方面的絕對優(yōu)勢，在預防腐敗、探測腐敗、應(yīng)對腐敗方面發(fā)揮了極大的價值。提升國家治理的效率和質(zhì)量，促進經(jīng)濟社會和諧健康發(fā)展，進而保證人民群眾的合法權(quán)益是其最核心的任務(wù)。

作為獨立運用監(jiān)督權(quán)的第三方，國家審計可以向有關(guān)部門就制度方面進行提議，再與事前審計和事中審計相結(jié)合，爭取將腐敗行為扼殺在搖籃中。公共資源領(lǐng)域作為國家審計監(jiān)督的一部分，為國家審計在具體業(yè)務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)腐敗的細微的線索提供了一個大環(huán)境基礎(chǔ)；在國家審計通過具體的業(yè)務(wù)活動發(fā)現(xiàn)了腐敗的行為時，對在國家審計機關(guān)查處權(quán)限之內(nèi)的腐敗行為直接處理，對于不在權(quán)限內(nèi)的腐敗行為，將及時送往其他腐敗治理機關(guān)處理。與此同時，紀檢、監(jiān)察、司法機關(guān)在對腐敗案件進行追查時，經(jīng)常會涉及到經(jīng)濟方面的問題，這時就可以根據(jù)國家審計在審計行為中獲取的證據(jù)來實施具體的懲治行為以提高工作效率。

二、國家審計在腐敗治理體系中的價值

1.審計全覆蓋有利于發(fā)現(xiàn)更多線索。

創(chuàng)建完善的審計管理體制與擁有專業(yè)特色審計人員管理制度，對公共財產(chǎn)和公務(wù)人員履職情況來實現(xiàn)審計的全覆蓋是我國國家審計的總目標。國家審計通過黨政同責，同責同審，在限制各級領(lǐng)導與干部的權(quán)力、尋找腐敗線索與腐敗分子方面取得了很大的成果。

我國政府審計細分為八個類別，其中除農(nóng)業(yè)與環(huán)境審計和投資審計由于其不確定性與變化大的特點未能實現(xiàn)全覆蓋外，其余部分的審計已經(jīng)基本實現(xiàn)了全覆蓋，這為腐敗案件的追查提供了更為具體的渠道，有利于發(fā)現(xiàn)需要的線索。在國有公共資產(chǎn)和公務(wù)人員履職情況和經(jīng)濟領(lǐng)域，國家審計依靠其在專業(yè)知識方面的絕對優(yōu)勢，能夠取得比其他反腐敗部門更為豐富真實有效的線索。而審計范圍的擴大與審計周期的明確要求，使得審計全覆蓋的效應(yīng)變得更加明顯，并為國家審計接觸更為廣泛的經(jīng)濟問題提供了大環(huán)境基礎(chǔ)。雖然國家審計不能在自己的權(quán)力范圍之外對腐敗案件進行處理與懲罰，但是國家審計機關(guān)可以將有關(guān)線索移交檢查機關(guān)或者司法機關(guān)，為反腐敗作出貢獻。

2.審計的獨立性有利于遏制腐敗行為。

審計的獨立性不僅僅能為審計的工作效率提供保障，也可以增強獲取的信息的有效性。單獨設(shè)立的各級審計機構(gòu)，審計署的領(lǐng)導者為國務(wù)院總理，地方審計機構(gòu)的領(lǐng)導者為各級政府一把手；而審計機關(guān)與被審單位之間也是相互獨立的，與被審單位在組織上無行政隸屬關(guān)系。各級審計機關(guān)負責人都是先由政府領(lǐng)導推薦，再由各級人大常委會任職。除此之外，調(diào)動、任命、免職下級審計機關(guān)負責人時，都要向上一級審計機關(guān)征求意見，這就降低了本級政府對審計人員的干涉程度，從而提高審計獨立性。

國家審計的費用來源較穩(wěn)定，不會受被審方的影響。審計經(jīng)費是國家財政預算的一部分，每級政府都需要承擔，由此來說審計經(jīng)費相對獨立，這就使國家審計秉著公正的態(tài)度去開展審計工作，不需要在經(jīng)費上投入精力，不會因為經(jīng)費短缺影響其獨立性。

3.審計結(jié)果的運用與公告制度可增強國家審計的權(quán)威性。

國家審計為國家治理服務(wù)的重要方式之一就是審計結(jié)果公告制度。通過審計公告制度，可以使國家公職人員提高履職方面的自覺性，也可以加大信息的透明度，提升國家審計的權(quán)威性。

國家審計結(jié)果公告制度有和組織人事、紀檢監(jiān)察等部門及時共享審計成果的要求，以方便運用于領(lǐng)導干部選拔、紀律檢查和究查責任等方面。公告制度可以提高國家審計機關(guān)在被審單位和社會公眾中的地位。具體地來說，組織人事部門可以在考核、任命和免職等方面參考國家審計提供的結(jié)果，審計結(jié)果為組織人事部門的工作增加了更為科學合理的依據(jù)。紀檢監(jiān)察機關(guān)可以利用國家審計結(jié)果的公告的信息，尋找對處理腐敗案件有用的資料與線索，更為精準快速地處理腐敗案件。司法機關(guān)則可以從國家審計提供的線索出發(fā)，收集充分的證據(jù)以便于將腐敗分子送予法律制裁。并且，審計公告制度也可以使廣大人民群眾在腐敗治理的過程中發(fā)揮協(xié)同作用，通過國家審計結(jié)果也可以達到社會監(jiān)督的效果。

三、國家審計如何在反腐敗體系中發(fā)揮價值

1.發(fā)揮國家審計收集腐敗證據(jù)的作用。

腐敗證據(jù)是處理腐敗案件、懲罰腐敗分子的重要依據(jù)。國家審計依靠其專業(yè)的財務(wù)知識與技能，以審計目標為起點，進而確定審計程序，獲取審計證據(jù)。

審計證據(jù)是被審單位發(fā)生經(jīng)濟活動的有力證明，是公布審計意見作出決定的依據(jù)，其特征包括范圍的廣泛、用途的豐富、收集主體的特殊等。一般情況下，涉及腐敗案件的線索與證據(jù)比較隱蔽難以被發(fā)現(xiàn)，而且腐敗案件大多會牽扯到經(jīng)濟上的腐敗，其他腐敗治理機關(guān)由于有限的精力與專業(yè)技能，并不能設(shè)計一整套科學合理的流程來監(jiān)察經(jīng)濟活動的真實性與合法性，而這方面則恰恰是國家審計機關(guān)所具有的獨特優(yōu)勢。國家審計在審計經(jīng)濟事項的過程中，有很大的可能性發(fā)現(xiàn)腐敗分子留下來的破綻與線索，并且按照類別進行分類處理，以便發(fā)表審計意見和便于其他相關(guān)腐敗治理部門共同使用，使其專業(yè)技能的功效得到最大程度的發(fā)揮。

2.科學合理地協(xié)同其他部門發(fā)揮價值。

國家審計機關(guān)要經(jīng)常與其他腐敗治理部門進行交流，如召開工作會議，才能增強合作，制定計劃，明確分工。在具體的實施過程中，各部門應(yīng)當共享信息并對信息進行分類處理，分工合作，盡可能地發(fā)揮整體效益。在整頓措施方面，紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該對違反黨紀政紀的人員嚴懲不貸，司法機關(guān)對于觸犯國家刑律的人員應(yīng)該堅決深究其刑事責任等，通過此類舉措提高審計監(jiān)督整個過程的完整性，充分發(fā)揮腐敗治理的完整性的效果。建立審計監(jiān)督過程的工作鏈可從三方面入手：

第一，建立健全案件移交制度。國家審計機關(guān)在工作過程中，若涉及到重要案件的線索，應(yīng)當詳細地獲取相關(guān)的資料和搜集證據(jù)。獲取充分證據(jù)后，將可以確定的案件移送司法與紀檢監(jiān)察機關(guān)。除此之外，國家審計機關(guān)以其專業(yè)技能知識為基礎(chǔ)，表達專業(yè)性的意見與建議，供其他腐敗治理部門進行參考。

第二，建立健全聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議制度有利于增強各部門之間的聯(lián)系與合作，通過會議各部門可以提出問題，商量對策，求同存異，從而在整體上更好地把握案情的進展和性質(zhì)。

第三，建立健全協(xié)同辦案制度。通過與紀檢監(jiān)察、司法機關(guān)的合作，可以強化各自的優(yōu)勢，最大化利用已有的資源，也符合腐敗治理的工作理念，同時也是擴張審計領(lǐng)域、全面施行審計職能、鞏固審計成果的必不可少的一部分。以審計過程為例，國家審計在對被審單位進行審計時，不僅需要被審計部門的配合，也需要紀檢監(jiān)察機關(guān)的配合或者授權(quán)，以便加大審計的范圍與提高審計的效率，實現(xiàn)審計目標的最大化，也利于紀檢監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)在最短的時間內(nèi)得到治理腐敗案件的證據(jù)，從而提高了腐敗治理的效率。

3.發(fā)揮國家審計預防探測應(yīng)對的功能。

國家審計在腐敗治理中具有預防、探測、應(yīng)對的功能。

首先是預防功能。預防技能是指應(yīng)用專業(yè)技能評估腐敗風險與事前的鑒別。為了最大程度地降低腐敗帶來的風險，在腐敗發(fā)生前進行預防是基礎(chǔ)，而對風險進行有效識別是最關(guān)鍵的。出于熟悉國內(nèi)目前的腐敗風險，為鑒別風險提供憑據(jù)，國家審計機關(guān)可以通過問卷調(diào)查等方式，了解各被審計單位的活動，發(fā)現(xiàn)腐敗風險比較大的具體業(yè)務(wù)。國家審計人員也可以通過對機構(gòu)與部門的類別來鑒別風險，因為同種類型的部門或機構(gòu)的工作流程是相似的，存在的破綻可能也有相似之處。

其次是探測功能。探測功能是指通過審計國家公共服務(wù)部門的財政收支，發(fā)現(xiàn)腐敗的苗頭并對其進行控制。國家審計機關(guān)可以重點對各級的預算與財政收支進行審計。除了上述行為之外，國家審計機關(guān)還可以分別對負責稅務(wù)、公共資金、醫(yī)療與教育等的部門進行審計，據(jù)此為治理腐敗提出專業(yè)的意見與建議。

最后是應(yīng)對功能。應(yīng)對功能是指國家審計采取措施應(yīng)對腐敗案件，例如披露審計報告，為懲治腐敗分子提供足夠的證據(jù)，從而協(xié)助有關(guān)部門制定新的政策。國家審計人員在審計過程中發(fā)現(xiàn)腐敗的行為時，應(yīng)當對其提出警告，還可以短時間凍結(jié)其資金或終結(jié)其行為等。國家審計機關(guān)也可以通過發(fā)布審計報告、公告等方式為國家的腐敗治理提出對策和建議。

········ 參 考 文 獻 ·····················

[1]周澤將，修宗峰.國家審計與腐敗治理體系協(xié)同研究

[J].中國行政管理，2017，（7）.

[2]朱明.淺析國家審計在反腐中的作用與提升策略[J].中國市場，2017，（6）.