地方政府部門內部控制問題研究
——以商洛市為例

楊鵬飛

（商洛學院 經濟管理學院，陜西 商洛 726000）

引言

2016年商洛市審計局公開了商洛市市本級2014年度財政預算執行及其他財政收支情況的審計結果。商洛市市本級在2014年度財政預算執行過程中存在的問題包括：國有資產處置收入未納入預算，如國有資產處置收入23 400 000元未繳入國庫預算管理；專項資金結余未能發揮資金使用效益，如財政專戶年末結轉專項資金176 760 859元；未按規定出借財政預算資金，如市財政局出借預算資金上年結轉483 427 882.27元，當年出借預算資金63 340 000元，年末余額468 567 247.27元。經過梳理2013年、2012年財政預算及其他財政收支情況的審計結果公告，筆者發現，三年的審計結果存在一定的相似性，除了以上問題以外，還存在往來賬目雜亂、稅收征管不規范、預算缺乏細化和準確性等。產生上述問題的原因是多方面的，但核心的原因是政府部門內部控制薄弱。因此，在每年的審計建議中均會提及建立健全財政資金、管理機制和財務管理等內控機制，從源頭上把好財政資金分配和使用關口等。這足以說明，政府部門內部控制薄弱已經引起了審計機關的重視。而如何建立健全政府部門內部控制，是目前亟待解決的問題。

一、文獻回顧

關于政府部門內部控制基本理論及建設的研究，近幾年來的成果大致可以分為兩大類。一類是借鑒國外的政府部門內部控制發展經驗，探討我國政府部門內部控制如何建設。例如，王光遠（2006）指出了我國政府部門內部控制面臨的十大問題，期望能借鑒美國政府督察長制度和首席財務官制度建立我國有效的政府部門內部控制機制；王戌（2006）指出了政府部門內部控制發展的六大趨勢；劉玉廷、王宏（2008）通過對美國加強政府內部控制建設的有關發展進程及具體實踐的回顧，提出了我國政府部門內部控制發展建議。另一類就是關于政府部門內部控制的基本理論研究，如關于政府部門內部控制的定義。王光遠（2009）提出，政府部門內部控制是為保證政府（機構或組織）有效履行公共受托責任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權、管理不當等行為而建立的控制流程、機制與制度體系。樊行健、劉光忠（2011）認為，以政府部門內部控制是由政府部門（或單位）決策層、執行層、監督層和全體工作人員共同實施的、旨在合理保證實現政府部門（或單位）控制目標的過程。劉永澤、張亮（2012）認為，政府部門內部控制是指部門領導層和全體人員共同實施的、旨在實現控制目標的過程。張慶龍（2012）認為，政府部門內部控制是由各級政府部門及其全體職員實施的、旨在實現控制目標的過程。關于政府部門內部控制框架體系的構建研究，劉永澤、張亮（2012）構建了以政府部門內部控制的概念、目標、原則和要素為核心的內部控制框架體系。張慶龍、彭志國（2012）認為，我國政府部門內部控制的要素框架應吸收企業內部控制框架要素。關于政府部門內部控制有效性評價的研究，王曉燕、徐倩倩（2016）基于整合觀視角構建了一套系統、科學、可操作的政府部門內部控制評價指標，評價政府部門內部控制的有效性。陳文川、余應敏（2015）從評價需求方、評價主體、評價客體、評價目標、評價思路、評價標準、評價方法、評價監督八個方面構建政府內部控制有效性評價的理論框架。陳文川、黃凱穎（2015）采用網絡分析法構建政府部門內部控制有效性評價體系。還有一部分研究成果是關于政府部門內部控制發展的問題，例如，梁小平（2013）基于政府治理的視角，研究政府部門內部控制存在的問題，并提出完善措施；張桂義（2012）、劉永澤、唐大鵬（2013）、嚴永好（2013）、林星（2016）、康碧瓊（2017）、韓越（2017）等人均研究了我國政府部門內部控制存在的問題以及對策。

綜觀已有的研究成果，大多是對政府部門內部控制的理論研究，無論是借鑒國外的政府部門內部控制發展經驗構建我國政府部門內部控制體系，還是針對我國政府部門內部控制發展過程中存在的問題提出相應的措施，均是從宏觀理論方面進行的研究，鮮有從某個政府部門內部控制實際出發研究政府部門內部控制存在的問題。因此，本文在調研商洛市政府部門內部控制實際情況的基礎上，結合我國《行政事業單位內部控制規范（試行）》研究目前商洛市政府部門內部控制存在的問題，并提出相應的完善措施。

二、有效的內部控制是建設法制型、服務型政府的重要基石

政府部門內部控制作為政府部門管理的組成部分，在政府部門管理中發揮著制約、規范行政行為的作用，保證政府部門有效履行公共受托責任，并為政府審計機關實施審計提供前提條件。

（一）保證政府部門有效履行公共受托責任

公共受托責任是政府部門及其全體人員在公共資金的使用、維護公眾利益及政務處理方面對社會公眾所負的責任。有效的內部控制通過建立合理的組織機構、界定責任范圍、明確部門職能、建立個人崗位責任制、實行不相容職務相分離、建立和執行責任追究制度，及時發現并糾正責任履行過程中存在的問題，保證政府部門有效履行公共受托責任，防止發生資金使用不當、責任不明、相互推諉、損害公共利益等情況。

（二）保證政府部門行政決策的科學性

行政決策是政府部門為履行行政職能，針對所要解決的問題進行的行為設計和抉擇，行政決策正確與否直接關系著行政管理目標的實現。有效的內部控制通過設置并執行行政決策的風險評估、可行性論證、信息反饋等措施及時發現并糾正存在的問題，防止行政決策失誤。

（三）保證財政財務收支的真實、合法和效益

有效的內部控制通過審核和檢查預算的編制和執行情況、監督資產管理、督促收支效率、評價收支效果發現預算執行過程中存在的問題，如違法、違規、失真、低效等，防止財政財務收支違法、不當和浪費。

（四）保證資產安全

有效的內部控制通過建立資產的入庫、保管、使用、處置等程序限制未經授權人員接近和使用資產，及時發現資產管理過程中存在的問題，防止資產被盜、毀損、流失等，保護政府部門資產的安全、完整，提高資產的使用效能和效益。

（五）保證政府部門貫徹執行相關法律法規

有效的內部控制通過對設置并執行的行政依據、程序和措施的定期檢查等發現并糾正執行過程中存在的違法行為，防止行政人員濫用職權、失職、瀆職、以權謀私等，確保政府職能轉變，建設服務型政府。

三、商洛市政府部門內部控制現狀及存在的問題

（一）商洛市政府部門內部控制的現狀

政府部門內部控制是否健全、是否有效發揮作用，可通過政府審計結果來衡量。在每一年的財政預算執行情況審計報告中均會有關于資產管理的問題、預算管理的問題等，說明政府部門內部控制作用并沒有得到有效發揮，仍存在不完善的地方。筆者對商洛市三個政府部門的內部控制情況進行了走訪調研，發現各部門存在相似的問題，比如，在控制環境方面，各部門雖有明確的組織機構、人員安排、權責分工，也建立了授權審批制度，但是大小事宜仍要通過黨組會議決定，黨組會議權利過大。在風險評估方面，未設立專門的風險管理機構，風險評估流于形式。在控制活動方面，貨幣資金控制情況良好，但在固定資產管理方面存在著固定資產保管責任認定不清、工程項目審批不嚴等問題。在信息與溝通方面，采集信息直接由下級填列，未進行檢查驗證，導致信息可靠性存在異議。在內部監督方面，有內審部門或者無內審部門，內審職責由財務部門兼任，缺乏獨立性。內審人員專業勝任能力不強，缺乏內部監督規章，權責不明，不能有效發揮監督評價的作用。因此，商洛市政府部門內部控制仍存在一些問題，需要進一步完善。

（二）商洛市政府部門內部控制存在的主要問題

1.內部控制業務活動有待加強。2014年，商洛市財政局將上年結轉的行政事業單位國有資產出租處置收入22 527 091元、當年出租處置收入9 442 738元在財政專戶核算，未作為預算收入繳入國庫。2013年，行政事業性收費收入2 658.85萬元、國有資產處置收入4 092.12萬元未繳入國庫納入預算管理。2012年延壓一般預算收入2 075萬元。市財政局繼續將以前年度延壓的一般預算收入2 075萬元掛暫存款，截至年底未恢復。這都反映出在政府部門內部控制活動中，預算控制不嚴，會計系統控制存在問題，應細化預算并規范會計系統處理程序。在審計中還發現有專項資金未及時撥付，存在擠占、挪用專項資金等問題，說明在內部控制業務活動中，授權審批及預算控制均有待加強。

2.風險評估體系缺乏。風險評估體系的缺乏，導致不能及時有效地防范風險。比如，市地稅局直屬分局2013年通過開具手工完稅證、在稅款入庫中改變稅種名稱和金額將應屬中央級、省級、市級的收入1 083萬元繳入區級金庫。其中，中央級收入618萬元，省級352萬元，市級113萬元。2012年，商洛市地稅局直屬分局通過開具手工完稅證，歸集稅收金額合計5 474.41萬元。在稅款入庫中改變稅種名稱和金額，將應屬中央級、省級、市級的收入合計1 021.02萬元繳入區級金庫。其中，中央級收入502.13萬元，省級390.89萬元，市級128萬元。這屬于政府部門微觀層次上的風險，是業務人員職業道德缺失、相關機構或人員串通舞弊導致的風險。所以，應盡快建立風險評估機制，做到持續有效地進行風險識別、評估、應對。

3.內外監督力度有待加大。內部審計是對政府部門內部控制有效性、合理性、健全性進行監督檢查以及評估的有效途徑。由于內部控制機構不健全，政府部門未單獨設置內部審計部門，即使單獨設置也未發揮效用，因此造成內部監督乏力。政府審計作為政府部門經濟管理執行情況的“守衛兵”也未能發揮其效力，對審計中發現的問題只是形成報告，而缺乏責成改進的力度，起不到應有的警戒作用。因此，作為政府部門管理當局，一方面應確保內部審計作用的發揮，另一方面應與政府審計人員積極溝通，確保發現的問題能夠及時糾正。

4.信息溝通機制有待健全。良好的信息溝通機制能夠保證內部控制的有效運行。在調研中發現，有些部門并未制定信息溝通規章，不利于對信息的加工、整理、篩選和反饋，不能保證信息的及時傳遞、報告及解決。如有些部門的網站信息更新緩慢，部分內容甚至一年都未更新。另外，政府部門采集信息時，直接由下級單位填列給定的表格，并未對信息進行驗證檢查，其可靠性存在異議。政府部門應盡快建立和改造信息溝通機制，保證信息的暢通傳遞。

四、完善商洛市政府部門內部控制的措施

（一）強化內部控制業務活動

將不相容崗位分離，合理設置內部機構和崗位，科學劃分職責權限，使不相容崗位和職務之間能夠相互監督、相互制約，形成有效的制衡機制。完善授權審批制度，對于重大業務和事項應實行集體決策審批，任何人不得單獨進行決策或擅自改變集體決策。細化預算編制，實現預算編制的精細化、完整性、準確性。強化預算約束，對于非稅收入，應當嚴格執行“收支兩條線”的管理規定，及時上繳收入不得以任何形式截留、挪用。

（二）建立有效的風險評估體系

商洛市政府部門應根據自身的風險情況，建立風險評估體系。為了提高風險評估的科學性，也可聘請專業機構進行評估。建立風險評估體系時，應重點關注：業務人員的職業道德、勝任能力不足及相關機構或人員串通舞弊導致的風險；不相容崗位未能實施有效分離導致的風險；預算執行的重大偏差導致的風險；資金、資產管理混亂，存在貪污、挪用的風險等。通過建立風險評估體系，能有效地降低機構或人員串通舞弊導致的風險。

（三）完善政府部門的內部審計

首先，在政府部門內部設置獨立的內部審計部門，并根據實際情況選擇合適的內審部門組織模式，保證內部審計的獨立性。并且配備專門的且具有專業勝任能力的內審人員。其次，建立內部審計制度，對內部控制實行持續有效的再監督。再次，建立內部控制評價制度。內部審計是政府部門內部控制自我獨立評價的一種活動，通過評價內部控制的有效性為內部控制的完善提供建設性意見；如果沒有內部審計的評價、監督，就不能形成有效的政府部門內部控制。

（四）加強外部審計監督

政府審計作為外部監督控制的一個重要組成部分，代表的是公眾利益，審計的目的是監督、評價和促進。政府部門應積極配合政府審計，對于審計報告中披露的預算執行過程中存在的問題各部門應當按照審計建議積極整改。通過對問題的整改，評價并改進內部控制的流程、制度等，使內部控制逐步優化，發揮政府審計在政府部門內部控制建設中的推動作用。

（五）健全信息溝通機制

建立信息溝通制度，明確信息溝通的關鍵崗位責任人的職責以及獎懲措施，明確信息溝通采取的形式，明確信息溝通的范圍。通過建立舉報投訴制度，明確舉報投訴處理程序、辦理時限和辦結要求，確保舉報投訴成為各部門有效掌握信息的途徑。利用電子信息平臺及時更新政府部門的信息，讓社會公眾充分了解政府的運作情況，達到社會公眾監督的目的。完善信息采集機制，確保采集信息的可靠性，并要建立隨機復核制度。

結語

商洛市政府部門內部控制必須在業務活動、風險評估、內外部監督及信息溝通上進行完善，這是政府部門完善政府治理過程中的必經之路。隨著2017年1月份財政部發布的《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》的執行，政府部門內部控制將會逐步完善、有效。