創新自然資源監管體制促進國土空間全域保護

嚴士寅 陸欽網

1.南京鑫土地信息技術有限公司 江蘇南京 211100 2.南京市不動產登記中心 江蘇南京 210009

1 辨析自然資源監管的主要問題

1.1 管理碎片化

現行自然資源監管主要依據單行法，按資源要素實行分類管理。對于同一自然資源，按照不同的管理事項或具體的功能用途歸口不同的部門管理，且易受城鄉差異、行政區劃等因素的影響。

1.2 目標差異化

不同類型的資源往往集聚在同一空間載體上，但不同層級政府和不同部門在編制各類資源利用保護規劃時，上下級和部門之間的協調與合作不足，有時同一空間內存在多樣不夠一致的監管目標約束、規劃引導和管控要求。

1.3 空間疊置化

在海陸、農牧、河灘濕地等交錯地帶，由于地理界限和管理空間邊界劃分不清，使得資源管理職能交叉重復或存在管理空白。如自然保護區、風景名勝區等自然保護地管理存在“一地多牌”的情況，影響自然保護地的綜合統籌管理。

1.4 信息錯位化

不同部門調查登記和規劃的空間分類標準多元化、不統一，造成基礎數據、規劃目標等的信息差異、錯位和沖突，實際工作中不夠協調協同。

2 透視自然資源監管問題的根源

2.1 全民所有者與監管者合體設置

自然資源監管部門不僅行使自然資源監管的公權力，還擁有部分國有自然資源資產的收益權，影響了自然資源行政管理的有效性和公正力，還容易導致資源監管部門設租尋租。

2.2 分類管理

經過多年的運行，我國自然資源管理已基本形成區分資源類型、依單行法自成體系運行的管理架構。不同管理部門的職責通常圍繞政策制定、規劃計劃、調查統計登記、等級評定、征收、產權糾紛調處、利用監管、保護修復、監督監測、行業督察等來組織。部門立法、部門行政容易導致公共利益部門化，實踐中各行政主體之間權、責、利關系不夠清晰。

2.3 多方參與國土空間用途管制

在我國法律中沒有明確提及土地發展權，但其實質性地存在，無論是城鄉規劃實施的項目選址意見書、建設用地規劃許可證許可，還是土地管理中的建設用地預審，管理的對象主要是土地發展權。我國土地發展權管控體系分為中央政府對地方政府、地方政府對社會個體兩級管控體系。現實的焦點及管控重點是對建設和非建設行為的管控，對非建設用途的自然生態空間如何管護、內部用途如何調控，受市場機制、經濟因素、行為主體多元化等因素影響，尚未形成全域、全種類用途管制的有效機制。但是，不同部門針對國土空間用途管制所具備的管理實施手段存在一定差別，對應的規劃可分為“落地型”、“準落地型”和“非落地型”規劃，城鄉規劃、土地利用規劃都屬于“落地型”規劃，“落地”實施管理的成熟度最高[1]。

3 創新自然資源監管體制，促進國土空間全域保護的設想

依照新時代空間規劃體系構建的目標和前提，在整體實施兩級土地發展權管理的情況下，設想構建“一總四專、五級三類”的空間規劃體系。具體包括：1個總體規劃、4類專項規劃，其中，總體規劃由前述的“五級三類”規劃構成，內容涵蓋指標、邊界、名錄等管控要點，服務于規劃編制、實施、監管等職責；專項規劃包括：（1）資源保護利用類規劃；（2）國土空間整治與生態修復類規劃；（3）重大基礎設施與公共設施類規劃；（4）保護地類的保護利用規劃，等等。具體可以對應各級總體規劃，根據需要編制。

國家、省級的總體規劃為戰略性規劃，重點是明確目標、任務與責任并對下分解，落實重大空間布局，明確專項規劃的目標和任務，確定縣級單元的主體功能定位；在形式上，需要融合國土規劃、主體功能區規劃和土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、海洋主體功能區規劃等，編制“全國國土空間規劃”和“XX省(或區)國土空間規劃”。

市、縣總體規劃重點是落實國家、省級總體規劃的目標任務要求并對下分解，突出以土地利用總體規劃和城市總體規劃的“合一”為基礎，分層級、有重點地劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三線”等重要控制線，繪制市域、縣域一張藍圖；對中心城區等重點地區的城鎮開發邊界內地域，要進一步明確功能分區、開發強度分區以及用于指導控制性詳細規劃編制的單元分區；對城鎮開邊界外地域，可根據規劃管理需要，劃定用于指導下位規劃編制的管控分區或單元范圍；提出編制市域、縣域專項規劃的原則和指令性要求；編制“XX市域總體規劃”（或“XX市域空間總體規劃”）、“XX縣域總體規劃”（或“XX縣域空間總體規劃”）。面積較小或具備精細化管理能力的市、縣，可以全面落實“三基一水兩條線，兩界一區五張網”的空間布局內容。

縣級以下實施性規劃可以按照單元規劃或鄉鎮規劃組織編制，首先落實“三基一水兩條線，兩界一區五張網”的空間布局。涉及到城鎮開發邊界內的規劃，應開展控制性詳細規劃，整合專項規劃，構建滿足空間管理要求的信息平臺；涉及到城鎮開發邊界外的規劃，重點整合目前的各自然資源類規劃和專項規劃，統一實施自然資源監管。

4 結語

我國空間規劃改革的設想由來已久，早期由地方通過“兩規合一”、“三規合一”、“縣市域總體規劃”等形式來開展，2014年以后轉為國家層面來推動。隨著黨和國家對生態文明建設認識的不斷深入，建立空間規劃體系，已成為完善自然資源監管體制的關鍵環節，其改革的出發點在于保障生態文明建設，統一實施國土空間用途管制，并以此推進國家在空間治理體系和能力上的現代化。