農村宅基地“三權分置”是推動鄉村振興的一個制度性輪子

王曉樺

（中共河北省委全面深化改革領導小組辦公室，河北 石家莊 050051）

農村宅基地“三權分置”，是中央在我國工業化、城市化與鄉村發展緊密互動的視野下，提出的又一創新舉措，將與承包地“三權分置”一道，共同推動我國鄉村振興。

一、鄉村振興是我國經濟發展的必然趨勢

改革開放四十年，我國工業化、城市化加速發展，經歷了兩個大的時期，鄉村發展也呈現出階段性特征。隨著國際國內形勢的深刻變化，鄉村振興將不可避免地成為我國經濟發展的一個重要歷史階段。

第一個時期：是20世紀八九十年代，在農村土地承包制提高生產效率，釋放大量剩余勞動力的基礎上，鄉鎮企業異軍突起，支撐起我國經濟的半壁江山。這一時期我國鄉村發展呈現普遍復蘇的特征。

鄉鎮企業是當地投資、當地生產、當地就業，提高當地收入。鄉鎮企業投資、利潤、就業收入沉淀當地，是所在鄉鎮發展的第一波資本金。這一波資本金啟動了我國早期城鎮化發展，推動了改革開放后廣大鄉村第一輪經濟復蘇。這一輪復蘇具有普遍性。盡管在東南沿海地區，陸續引進港澳臺等外資，有更多投資、利潤、就業收入沉淀當地，加快了當地的城鎮化步伐，一些僑鄉提前邁進鄉村振興的門檻。但總體上看，這一時期我國城鄉之間、鄉村發展區域之間的不平衡問題并不顯著。

第二個時期：是21世紀初我國加入WTO后，在大量引進外資、國際市場洞開的條件下，工業園區以集約利用基礎設施的優勢，吸引內外資企業扎堆入住，我國工業化加速。這一時期我國城鄉之間、鄉村發展區域之間開始急劇分化，呈現顯著的不平衡特征。

工業園區發端于東南沿海地區、經濟特區、核心城市三大板塊，短期內實現了資本與就業的高度聚集。經濟發展的極化效應，吸引著大量資本和人口流入這三大板塊。更多的企業投資、利潤、就業收入沉淀下來，是三大板塊城市化發展水平和鄉村發展水平，能夠邁進較高層次的主要源泉。與之相反，中西部地區資本投入匱乏、人口持續流出、就業收入減少。正是由于21世紀以來，我國工業化、城市化特別突出了重點區域發展，使資本投入、人口、就業收入在不同區域間出現高度分化，導致我國鄉村隨著工業化、城市化不斷分化的發展，在經歷了第一輪普遍復蘇后，又開始進入區域間顯著不平衡的狀態。

我國鄉村從第一階段的普遍復蘇，到第二階段區域間的不平衡，是改革開放政策不斷升級引導下，資本流動的一個自然結果。20世紀八九十年代，以土地承包制和促進鄉鎮企業發展為主的改革政策，引導資本留在當地、增加當地就業、提高當地收入，所以推動了我國早期城鎮化發展和鄉村的普遍復蘇。21世紀初，以吸引外資、擴大出口為主的開放政策，引導資本流入沿海地區、經濟特區、中心城市，所以推動了重點區域工業化、城市化的高速發展，并促進了重點區域的鄉村發展。

當前，國際國內環境已發生深刻改變，出口導向的外向型經濟遭遇巨大挑戰，轉向內需成為經濟發展的必然。在這個歷史轉折點上，社會資本也開始尋找新的流動方向和投資機會。鄉村就是一個充滿機會的處女地。引導社會資本流入這塊處女地，必須推出新的改革政策，打開阻擋社會資本流入鄉村的全部大門。

二、宅基地“三權分置”是推動鄉村振興的一個制度性輪子

農村承包地“三權分置”，是推動我國鄉村振興的第一個制度性輪子。其經濟意義是：在集體土地所有權不變、農民承包權益得到保護的前提下，放活土地經營權，允許土地向規模經營流轉。這打開了城市資本流入農業生產領域、興辦農業企業的大門，也鼓勵鄉村資本以租賃、托管、股份合作等形式投入農業生產領域，推動農業現代化。正是在這個意義上，承包地“三權分置”，為鄉村振興安裝了第一個制度性輪子。目前這項工作已基本完成。

農業并非社會資本能夠流入的唯一領域，農業現代化也非鄉村振興的唯一途徑。特色小鎮、鄉村民俗景觀、旅游民宿、田園綜合體等新業態的出現，表明鄉村有更多領域可以吸納社會資本，能在多樣化發展中實現振興。農民宅基地是農村土地的重要組成部分，也可以像承包地一樣，成為吸引社會資本流入的有效載體。

農民宅基地“三權分置”，是推動我國鄉村振興的第二個制度性輪子。宅基地“三權分置”，核心是在宅基地集體所有權不變的前提下，實現宅基地所有權、資格權、使用權相對分離。它的意義是：通過放活農民宅基地，打開社會資本流入鄉村生活領域的大門，為鄉村振興開辟新領域、注入新能量。這不排除農民可以在自己的宅基地上，建設鄉村民俗景觀和旅游民宿等。要做到成方連片建設，形成規模化的產業業態，不讓社會資本流入，僅靠農民自身的點滴積累很難完成。正是在這個意義上，宅基地“三權分置”，為鄉村振興安裝了又一個制度性輪子。

農民宅基地“三權分置”，會吸引更多社會資本流入農村日益增多的空閑宅基地交易市場，發展鄉村新業態，拓寬農民就業渠道，增加農民收入，吸引外出人員回鄉就業、城市人口回原籍養老。當農村重新成為社會資本、人口、就業收入的聚集地時，鄉村振興才能獲得強大動力。

承包地“三權分置”，打開了社會資本流入農業生產領域的大門；宅基地“三權分置”，打開了社會資本流入鄉村生活領域的大門，打開這兩扇大門，將引導社會資本全領域投資鄉村，有利于加快鄉村振興的步伐，有利于加快解決城鄉之間、鄉村發展區域之間的不平衡問題。

三、推進宅基地“三權分置”需要修改《農村宅基地管理辦法》

目前《農村宅基地管理辦法》，是由各省依據國家《土地管理法》《城鄉規劃法》等相關文件分別制定。各省的辦法在細節上有所差異，但內容大體一致。一方面允許農村宅基地使用權轉讓，另一方面明確了限制條件，規定宅基地使用權只允許在村集體組織成員內部轉讓。以下三種情況轉讓無效：（1）向城鎮居民轉讓無效；（2）向法人和其他組織轉讓無效；（3）向村集體組織成員以外的農民轉讓無效。同時還規定村集體組織可以無償收回農民空閑宅基地。這些限制條件和規定嚴重妨礙農村宅基地“三權分置”改革，應進行適當修改。

只允許宅基地在村集體組織內部轉讓的規定，體現了城鄉分割的封閉式管理思維。這一規定將農民宅基地資格權和使用權不加區分，共同綁定在村集體組織內部，對外具有排他性。在城鄉分割的封閉狀態下，這維護了村莊內部宅基地的分配和使用秩序。但在城市化以及資本和人口自由流動的大趨勢下，其負面作用日益凸顯：一是禁止外來居民獲得宅基地使用權，使村莊流失人口難以得到補充；二是禁止法人和其他組織獲得宅基地使用權，會阻擋社會資本流入村莊進行投資，使村莊空閑宅基地不能充分利用。當村莊人口不斷減少、農民自身積累緩慢、社會資本又難以進入新的增長領域時，鄉村振興的機會就會被限制在農業產業化的單一通道里，鄉村振興的步伐很難全面提速。

最近一些省份提出支持農村集體組織，以出租、合作等方式盤活空閑宅基地，采取入股、聯營等方式發展農村新產業、新業態的政策。這是一種政策創新。這一創新允許以村集體組織為主體整合空閑宅基地，統一對外轉讓使用權。這有利于提高農民轉讓宅基地使用權的定價地位，獲得更高的使用權轉讓收益；有利于實現空閑宅基地的整體開發。但在農民和村集體組織之間劃出一個宅基地權利邊界，保障農民宅基地資格權，是平穩落實這一改革政策，并允許農民以自主化市場方式，開發空閑宅基地的制度性條件。

要保障農民宅基地資格權，需要進行宅基地管理辦法創新：一要明確村集體組織不得無償收回農民宅基地。在特殊情況下確需收回的，必須征得戶主同意后有償收回。這是保障宅基地資格權的根本。二要允許農戶向村集體組織成員之外的個人和法人轉讓宅基地使用權，并可以獲得使用權轉讓收益。這是保障宅基地資格權的經濟內涵。三要對宅基地資格權設置必要年限。如同土地承包權設有年限一樣，這是用新的方式保持宅基地集體所有制性質。四要規定不同村莊在撤并整合時，宅基地可以進行等量或等價置換。這對在工業化和城市化過程中，中西部地區日漸蕭條、急需撤并的小型村莊具有實際意義。這是保障農民宅基地資格權在村莊撤并中不喪失的有效辦法；是小型村莊共同整合資源、共同吸引社會資本打造農村新業態的有效途徑。這些創新與《土地管理法》沒有原則沖突，可以在總結試點的基礎上，修改《農村宅基地管理辦法》，掃清宅基地“三權分置”的障礙。