東港市農(nóng)村耕地流轉問題探討

楊曉東

摘要：探索如何合理流轉農(nóng)村耕地，讓流轉雙方實現(xiàn)共贏，是土地流轉順利進行的關鍵所在。介紹東港市開展“整縣推進”農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證和抵押貸款試點工作以來土地流轉情況，分析土地流轉對東港市農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的影響，以及流轉程序不規(guī)范、農(nóng)民不愿流轉等4個問題產(chǎn)生的原因，提出做好土地流轉工作的建議。

關鍵詞：土地流轉；規(guī)模化經(jīng)營；新型經(jīng)營主體；農(nóng)業(yè)機械化

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2018）04-0075-03

東港市位于遼寧省東南部，地處丹東市西南部，是國家商品糧基地縣（市）和優(yōu)質大米主產(chǎn)區(qū)之一。近年來，全市農(nóng)村外出務工人員增多，尤其是留守農(nóng)村的青壯年勞力減少，導致農(nóng)村老齡化、空心村現(xiàn)象普遍存在。傳統(tǒng)的零星糧食種植及以勞力換土地收成的模式已不再適應新形勢的發(fā)展要求。實現(xiàn)規(guī)模化種植，采用機械化解放勞力，成為當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新業(yè)態(tài)。而要實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營，發(fā)揮機械化的高效作用，必須首先解決一家一戶土地經(jīng)營方式的問題，這就需要將分散的土地向新型經(jīng)營主體流轉。探索如何合理流轉農(nóng)村耕地，讓流轉雙方實現(xiàn)共贏，是土地流轉順利進行的關鍵所在。

1 東港市農(nóng)村土地流轉情況

東港市以承擔國家農(nóng)業(yè)部、省農(nóng)村土地確權試點為契機，開展“整縣推進”農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證和抵押貸款試點工作。到2017年底，全市完成18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）14.88萬戶的確權登記頒證階段性工作，實測面積9.24萬hm2，被評為全省農(nóng)村土地承包流轉示范縣。全縣土地流轉面積2.60萬hm2，占家庭承包土地面積的86.70%。新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系構架基本建成，規(guī)模以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和注冊家庭農(nóng)場分別達到141家、829家、298家，其中，從事水稻生產(chǎn)百畝以上種植大戶865戶，包括千畝以上44戶、家庭農(nóng)場213家、水稻生產(chǎn)類合作社163家、農(nóng)機服務合作社40家。新型規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營水稻生產(chǎn)總面積2.13萬hm2，占全市水稻種植面積的45.71%。土地流轉促進了土地規(guī)模經(jīng)營和糧食種植面積的擴大，全市耕地面積8.67萬hm2，糧食總產(chǎn)量連續(xù)7 a超過5億kg，其中水稻種植面積近4.67萬hm2，產(chǎn)量35萬t。

2 土地流轉對東港市農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的影響

2.1 土地流轉成為農(nóng)村勞動力轉移的必然需要

當前，東港市大多數(shù)農(nóng)村青壯年勞動力不愿留在農(nóng)村干農(nóng)活，而選擇進城務工，留守農(nóng)村干農(nóng)活的多為老人和婦女。即使這些人習慣了農(nóng)村生活，但他們逐漸老齡化，勞動能力呈現(xiàn)下降趨勢。為了避免出現(xiàn)土地拋荒，更為了減輕繁重的體力勞動，有的選擇雇用農(nóng)機作業(yè)，有的選擇把土地流轉出去讓新型農(nóng)村經(jīng)營主體代耕。隨著時間的推移，土地流轉逐步成為農(nóng)村土地經(jīng)營的主要方式和農(nóng)村勞動力轉移的必然需要，規(guī)模化經(jīng)營成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

2.2 土地流轉能達到流轉雙方互惠互利的雙贏效果

東港市山多地少，人均耕地面積不足0.13 hm2，即使種植效益較好的水稻，僅依靠這一畝三分地也很難致富。土地流轉給農(nóng)機合作社等新型經(jīng)營主體之后，可以把農(nóng)村勞動力從繁重的體力勞動中解放出來，或進城或在當?shù)貜氖露a(chǎn)業(yè)，其所獲得的務工收入要遠高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，這也是農(nóng)村青壯年勞動力離鄉(xiāng)進城務工的根本原因。與此同時，新型農(nóng)村經(jīng)營主體可以通過土地流轉擴大種植規(guī)模，利用機械化實現(xiàn)節(jié)本增效，利用規(guī)模化提高經(jīng)濟效益，這樣可以達到互利雙贏的效果，成為土地流轉雙方增收的一大渠道。

2.3 土地流轉促進了農(nóng)機化發(fā)展

規(guī)模化與農(nóng)機化是相輔相成、相互促進的關系。實現(xiàn)土地合理流轉，可使原本一家一戶分散的土地連接成片，形成土地適度集中規(guī)模化經(jīng)營，能夠有效發(fā)揮大中型農(nóng)業(yè)機械的功能，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。同時，有助于農(nóng)業(yè)新技術新裝備的應用推廣，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。實踐證明，沒有土地規(guī)模化，就沒有真正意義上的農(nóng)業(yè)機械化，而農(nóng)業(yè)機械化水平的提升，可以讓土地規(guī)模擴大化，讓土地經(jīng)營利潤最大化。到2017年底，東港市擁有各類農(nóng)機近2萬臺，農(nóng)機總動力達到63.8萬kW，水稻生產(chǎn)耕種收主要環(huán)節(jié)綜合機械化水平達到98.00%，位居全省前列。全市農(nóng)機專業(yè)合作社發(fā)展到40個，擁有農(nóng)業(yè)機械2 600余臺套，固定資產(chǎn)總額1.5億元，耕種收全程化作業(yè)服務面積近2.00萬hm2。每逢春種秋收時節(jié)，面朝黃土背朝天、只顧彎腰勞作的農(nóng)民越來越少，取而代之的是“鐵牛軍”。

2.4 土地流轉有利于農(nóng)田基本建設和統(tǒng)一管理

大多數(shù)農(nóng)戶處于分散化經(jīng)營，土地細碎化嚴重，而條塊分割的土地很難進行系統(tǒng)的農(nóng)田改造，也為農(nóng)田基本建設增加了難度。通過土地流轉實現(xiàn)土地規(guī)模化，有利于機械化大規(guī)模高效作業(yè)，有利于農(nóng)田基本建設的統(tǒng)一規(guī)劃，提高農(nóng)田抵御各種災害的能力。此外，傳統(tǒng)的散戶種植模式因各家各戶種植的水稻品種不一，病蟲害防治也五花八門，缺乏統(tǒng)一管理，往往因用藥過多而加重農(nóng)田污染。土地集中流轉后，有利于農(nóng)作物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治，有利于插秧機、收割機、集中育秧等先進技術裝備的推廣應用，有利于高效技術集成與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3 東港市土地流轉中出現(xiàn)的問題

3.1 流轉程序不規(guī)范

在東港市農(nóng)村，許多土地流轉沒有按照土地流轉規(guī)范合同的約定來進行，有的只是口頭約定而沒有簽訂正式的合同，有些合同1 a一簽，土地流轉價格波動較大，一旦發(fā)生矛盾和爭議，很難調解。農(nóng)村耕地經(jīng)營權流轉大部分是自發(fā)行為，在鄉(xiāng)村兩級沒有備案，具體對哪些耕地進行了流轉，流轉到何人耕作，目前尚缺乏有效監(jiān)管。土地流轉機制不完善及信息傳播不暢通，阻礙了農(nóng)戶經(jīng)營土地規(guī)模的擴大。

3.2 農(nóng)民不愿流轉

農(nóng)民不愿流轉自家土地的主要原因在于：一是社會保障體系不健全。離鄉(xiāng)不離土，是多數(shù)進城務工農(nóng)民的心態(tài)，因為農(nóng)民進城務工無法享受到城市居民的社會保障，而農(nóng)民一旦缺乏生存保障，就會以土地作為唯一的依靠，對土地產(chǎn)生強烈的依賴性。二是農(nóng)民收入不穩(wěn)定。離開農(nóng)村進城務工也需要一定的勇氣，沒有一技之長的農(nóng)民在困難的經(jīng)濟形勢下來到城市生活并不容易，城市生活成本、教育成本等遠高于農(nóng)村，因此，一些農(nóng)民仍把耕地作為最基本的生活保障，想留幾分口糧田粗放經(jīng)營，不愿輕易轉移出讓。三是耕地轉出收益不大。由于東港市人均耕地不足0.13 hm2，一些人感覺土地流轉沒多少收益，流轉與否沒多大變化，不如自己種植，農(nóng)閑再去打工，覺得這樣穩(wěn)妥些。四是連片耕作有障礙。在成片成規(guī)模的地塊，總有沒有外出的農(nóng)民不愿流轉自己的責任田，即使僅有幾戶不愿流轉，也會給規(guī)模化經(jīng)營和機械化作業(yè)帶來困擾。

3.3 承包經(jīng)營盲目，產(chǎn)量低、補貼少

一是種糧大戶盲目承包耕地，擴大種植規(guī)模，在資金、用工等方面出現(xiàn)緊缺時，便采取粗放管理經(jīng)營，導致單產(chǎn)和總產(chǎn)下降。二是種植大戶補貼少，國家糧食生產(chǎn)補貼、良種補貼、購買生產(chǎn)資料綜合補貼實際上均按承包耕地面積發(fā)放到原農(nóng)戶手中，種糧大戶能享有的只是購置和更新大型農(nóng)機的補貼，影響了部分種糧大戶的積極性。

3.4 農(nóng)忙季節(jié)用工難，工價高、人難找

由于大部分青壯年外出打工，在家的一般為50歲以上老人和中年婦女及留守兒童。一些沒有機耕道、無法實現(xiàn)以機代牛工程的偏遠村莊，因栽插、收割等農(nóng)事相對集中且時間緊、用工多，各地用工普遍短缺，工價一再上漲，既增加了用工成本，又常常因找不到人而延誤農(nóng)時。

4 做好農(nóng)村耕地流轉工作的幾點建議

耕地流轉現(xiàn)象在農(nóng)村雖已普遍存在，但在流轉程序的規(guī)范性方面尚有欠缺。建議當?shù)卣疄檗r(nóng)村耕地流轉規(guī)范化做好指導工作，在政策上提高農(nóng)民失業(yè)、養(yǎng)老等保障力度。

4.1 堅持政策化原則，保證耕地規(guī)范化流轉

一是土地流轉必須在土地延包年不變的政策下進行，以保持家庭承包經(jīng)營制度的長期穩(wěn)定。二是規(guī)范村委會行為。耕地流轉必須堅持“依法、有償、規(guī)范、自愿”的原則，村委會不能下指標或強制推行，要充分尊重農(nóng)民的意愿，做到一切圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展、一切為了農(nóng)民增收。三是規(guī)范耕地流轉操作與管理。各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要各司其責，主動做好土地流轉合同的簽訂，及時辦理合同的備案、變更、解除等工作，積極穩(wěn)妥調解、處理土地流轉糾紛，確保承包耕地經(jīng)營權流轉工作規(guī)范、有序、健康發(fā)展。四是堅持耕地流轉的主體是農(nóng)民。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低下，農(nóng)民增收困難，各地在引導農(nóng)村土地流轉的過程中，務必要將流轉收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，著力保證農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展。

4.2 穩(wěn)定糧價，提高農(nóng)民種糧積極性

近幾年，國家糧食收購保護價一再調整，大大促進了糧食生產(chǎn)積極性，但由于各地糧庫儲備糧收購時間、數(shù)量有限，且收購要求較為嚴格，種糧大戶常因時間緊迫而趕不上糧庫收購期限。大量糧食一旦囤積，價格缺乏保證，易給糧農(nóng)造成經(jīng)濟損失，挫傷糧農(nóng)生產(chǎn)積極性。

4.3 發(fā)展多種形式規(guī)模化經(jīng)營，加快現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展

一是探索并發(fā)展農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、股份合作制等多種形式規(guī)模化經(jīng)營，讓更多的農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲取豐厚的利益，拓寬受惠人群。二是引導小規(guī)模種植戶適度經(jīng)營，因勢利導，合理經(jīng)營，適當調整搭配勞力物力。根據(jù)作物生長規(guī)律性，提高糧食產(chǎn)量。三是為種糧大戶提供低息或無息貸款，簡化貸款手續(xù)，保證貸款資金及時到位，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高勞動生產(chǎn)率。四是增加農(nóng)機補貼品目和型號，加大家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社農(nóng)機購置補貼比例，提高新型農(nóng)村經(jīng)營主體機械化高效作業(yè)水平。五是加強機耕道、農(nóng)田水利等農(nóng)田基本設施建設，為糧食生產(chǎn)提供保障。

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