關于保障性住房供給政策和路徑的研究

張家穎?王維 于彩霞

摘 要：本文簡要介紹了我國保障性住房政策從經濟適用房、廉租房、公租房及棚改安置房四個方面發展的脈絡和主要路徑，用數據分析了貨幣化補償為主的當前棚改結構。最后，根據研究，參考發達國家房屋供應的主要構成，探索了非盈利企業模式下的保障性住房供應建議和需要把握的三項基本原則。

關鍵詞：保障性住房；供給政策；非盈利模式

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2018.22.219

1 引言

黨的十九大指出房子是用來住的不是用來炒，黨中央要求加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。2018年7月底，中共中央政治局分析研究當前經濟形勢和經濟工作，會議明確要求堅持因城施策，促進供求平衡，進一步整頓房地產市場秩序，解決好房地產市場問題，堅決遏制房價上漲。加快建立促進房地產市場平穩健康發展長效機制。新一輪房地產市場調控把“堅決遏制房價上漲”作為主基調，房地產市場進入新一輪調控周期。2018年7月，樓市政策性調控前所未有的密集，70余項各類型樓市調控政策在全國各一二三線城市進行了發布，2018年1-7月，全國主要城市調控次數達260次。調控已經引發房地產市場的新一輪波動。

2018年一季度，全國房地產銷售增速近20%，但具體細分到城市類型又顯示出了較大差異，40個典型重點監控城市銷量增速僅6%，而全國三四線城市銷量為典型城市增速的五倍達30%，而且三四線城市自2016年初呈現全局性走強。調控政策背景下，2018年8月，全國一線城市土地成交面積環比增長18.7%，同比下降25.8%；二線城市環比增長38.3%，同比增長39%；三線城市土地成交面積環比下降24.3%，同比上漲63.1%。40個典型城市土地出讓金收入2069.3億元，環比減少8.3%，同比增長6.9%。其中，特別是銀行信貸政策環境的持續性收緊，房地產的資金成本及回收周期持續延長，房地產開發的周期性以及以“限價搖號”為主要調控手段所引發波動正在形成雙重疊加效應。正如十九大報告指出的那樣，“堅持房子是用來住的”，一要解決“房子”和“住”的問題，二要必須維護“平穩健康”這個關鍵，筆者認為應充分利用國有平臺公司在市場化操作的原則下，以保障性住房供給為杠桿，在平穩控制的前提下實現健康發展。

2 我國保障性住房的政策演變

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。從全國層面，我國的保障性住房主要經歷了經濟適用住房、廉租房、政策性租賃住房（公租房）、定向安置房（主要為棚戶區改造）四個階段：

1994年12月中旬，建設部等部委制定頒布了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，第一次提出建立“以中低收入家庭為對象，具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系，全面推行住房公積金制度，加強經濟適用住房的開發建設，加快解決中低收入家庭的住房問題，向高收入職工家庭出售公有住房實行市場價，向中低收入職工家庭出售公有住房實行成本價”[1]。

2.1 經濟適用房為保障性住房主體的階段

1998年7月，國務院制定并頒布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，該《通知》明確，要建立和完善以經濟適用住房為主的城鎮住房供應體系和制度，重點發展經濟適用住房，按照家庭收入的不同實行不同的住房供應，其中：供應廉租住房（政府或單位實施）給最低收入家庭租賃，中低收入家庭獲得經濟適用住房申請購買資格后自愿購買，而收入高的家庭以市場價商品住房購買、租賃。該《通知》還首次明確，調整住房投資結構，商業銀行可向個人發放住房貸款，房屋購買進入了“貸款時代”。同時，該《通知》還進一步對住房貨幣化，計劃經濟體制下的住房實物分配制度就此終結，住房分配貨幣化正式確立；

2.2 廉租房為保障性住房主體的階段

2007年8月7日，經過多年經濟適用房分配后，為進一步規范房地產市場發展，國務院頒布并制定了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）提出“以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度，加大棚戶區、舊住宅區改造力度，力爭到十一五期末使低收入家庭住房條件得到明顯改善，農民工等其他城市住房困難群體的居住條件得到逐步改善”[2]。該《意見》首次把廉租住房作為解決低收入家庭住房困難的主要途徑，從政策性層面明確了要建立健全廉租住房制度，把廉租房原有的保障“最低收入家庭”擴大到“低收入家庭”。同時，該《意見》還在三方面對渠道、資金及經濟適用房定性予以明確：在廉租房供應渠道上，建立了在商品房等其他類型小區中配建廉租住房制度。在資金籌措上，首次從制度層面將廉租住房納入地方財政年度預算安排。在經濟適用房定性上，明確了其屬于政策性住房，購房人在一定年限內只擁有有限產權（多數省級落實文件將年限定義為五年）。

2.3 政策性租賃住房（公租房）為保障性住房主體的階段

住建部等7部委于2010年6月制定頒布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號），根據城市化大規模推進中遇到的城鎮職工住房的保障問題，解決“城市中低收入”家庭認證方面的缺口，該《意見》進一步擴大保障范圍，保障性住房進入了“公租房時代”。在房屋來源渠道上，該《意見》明確公租房可以通過新建、改建、收購、長期租賃（市場租賃）進行籌集。對于確需新建的公租房，該《意見》也給出了原則性意見，即以在普通商品房小區配建為主，也可以適當集中新建。在房屋保障對象上，也發生了本質性變化，在廉租房原有保障“城市中等偏下收入住房困難家庭”的基礎上，將“新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人”員納入供應范圍（以大中型城市及城市工業集中區為主，“供應范圍和供應對象的收入線標準、住房困難條件和租金水平，由市、縣人民政府確定”）。在廉租房和公租房政策過渡問題上，該《意見》同時也予以了明確“已享受廉租住房實物配租和經濟適用住房政策的家庭，不得承租公共租賃住房。符合廉租住房保障條件的家庭承租公共租賃住房的，可以申請廉租住房租賃補貼” [3]。

2.4 定向安置房（棚改）為保障性住房主體的階段

棚改項目自2006年東北老工業區集中整治開始，雖然一直在不間斷的實施，但作為保障性住房供應主體上，主要在2015年6月。當月25日，國務院制定頒布了《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發〔2015〕37號）。在棚改模式上，該《意見》也首次實現了實物安置向貨幣化安置優先的轉變。貨幣化安置指的是政府在棚戶區改造過程中，將原原址重建及異地安置等實物化安置轉變為直接補償（即貨幣化），被拆遷居民有實際購房需求的，從普通商品房市場上購置住房。在資金籌措上，在央行于2014年上半年創新推出PSL（Pledged Supplementary Lending，即抵押補充貸款），通過棚戶區改造計劃方式（以各省住房城鄉部門審核為主），通過政策性銀行（主要為國開行）及各商業銀行向棚改地方政府發放低利率或政策性貸款，地方政府通過政策性貸款作為支付貨幣化主要資金支出渠道，以棚改存量可出讓住宅用地出讓金或政府中長期財政預算作為資金償還渠道。

近年來，棚改資金支出規模急劇擴張，從資金規模上，PSL余額自2015年中旬的約6500億，到2017年2月已經增加超過2萬億大關（2.2萬億）。僅政策性銀行，國家開發銀行棚戶區改造貸款余額從2014年末約6400億，僅一年（2015年底）成倍上漲至1.3億元。從改造套數上，2015年全國棚改開工約601萬套，2016年開工606萬套，2017年開工約600萬套，其中，2014、2015、2016年、2017棚改貨幣化安置比例分別為10%、29.9%、48.5%、60%。

3 參考非盈利企業模式下的保障性住房供應建議

非自建房屋來源主要有盈利和非盈利開發，取得方式上也有租賃、部分產權、全部產權。隨著城市化規模和人口的爆發式增長，發達國家自上個世紀50年代至90年代也出現了住房短缺的情況，但各國解決方式卻分為：完全市場化（營利組織）和政策性保障（非盈利組織）兩種不同傾向。

資料來源：“聯合國歐洲年度住房與建筑統計公報”，轉摘自孟曉蘇《住房政策的國際經驗與啟示》，《中國軟科學》1998年第7期P102[3]。

眾所周知，日本于上個世紀80年代出現房地產泡沫同時引發大規模規模經濟危機，2007年，美國出現次貸危機（房地產次級抵押貸款市場危機）并引發全球金融市場持續動蕩，單一的市場化供應必將導致階段性和周期性的房地產市場動蕩，過于保障的住房公積政策（如計劃經濟下的分配制度）造成過大的財政負擔和平均主義。

完善市場經濟體制下的多元配給制度，以分類保障為原則，多種使用方式并存，提高保障性住房占比，發揮國有資金杠桿和保障雙重屬性，參考非盈利企業（歐洲主為工會、住房合作社和住房協會等），拓寬保障性住房有效供給渠道。建議把握以下基本原則：

3.1 市場經濟主導

從發達國家住房保障發展模式上看，基本都是從政府建設模式到建設補貼，最后發展為住房租金補貼。公租房政策特別是配建政策充分運用市場經濟杠桿起到了良好效果。作為政策性保障，為解決民生問題，在發展初期，必然需要政府住房保障的主要力量。同時，隨著不同地區發展特別是經濟及住房需求量的差異，部分地區可供市場租賃的住房存量增加，則其住房保障比重即可逐步降低，運行機制逐步可以由政府主導逐步轉向市場調節，發展至后期，地方政府可側重于發揮財政杠桿、信貸支持、政策引導、典型示范的作用。

3.2 更加注重效率

從當前我國的房地產市場現狀看，雖然發達國家已經以租金補貼為主形成住房保障體系，但基于當前實際，筆者認為在個人誠信體系建設尚不充分，全國性質的統一住房平臺尚未建立等情況下，當前尚應在市場化原則下采取住房建設補貼模式提高保障性住房的供給。改變現有貨幣化棚改政策，加大一線城市新就業人員以及低收入群體的住房保障問題。同時，要注意避免“一刀切”，需要形成多渠道供應的方式解決住房困難。

3.3 注意適度干預

要堅持政策連續性穩定性，加快建立長效機制。在以行政手段控制房價的基礎上要更加兼顧公平與效益，形成長期穩定的住房保障政策和靈活的供應體系。要堅持政府的主導作用，協調社會資本共同建立社會住房保障體系，使不同層次的居民享受經濟社會發展的住房保障成果，解決住房領域不平衡不充分的發展和人民日益增長的美好生活需要之間的矛盾。各級政府應因地制宜，在解決保障的同時發展房地產市場，激發社會資本活力，更大程度刺激了領域的消費，發展地方經濟。

參考文獻：

[1]關于加快發展公共租賃住房的指導意見.（建保[2010]87號）[S].

[2]關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見（國發〔2015〕37號）[S].

[3]孟曉蘇.住房政策的國際經驗與啟示[J].中國軟科學，1998（07）：

102.

作者簡介：張家穎（1987-），女，江蘇泰州人，碩士，講師，研究方向：工程管理與房地產相關領域。