企業職工基本養老保險基金赤字擴大的成因及對策淺析
——以南平市為例

鄭瓊

三十多年來，南平市企業養老保險制度從無到有，范圍從少到多，待遇從低到高，在化解市場風險、促進公平競爭、保護職工權益、維護社會穩定等方面發揮了重要作用。但隨著養老待遇水平的大幅提高和退休人數的穩步增加，而南平市大部分企業繳費水平較低，基金征繳、稽核工作不到位，退休待遇審核審批受外因制約等因素，導致養老保險基金嚴重赤字，給基金的運行帶來很大風險。從1998年開始南平市基本養老保險基金出現赤字，并且赤字金額逐年擴大，2017年當年赤字達22.30億。

一、2013～2017年企業職工基本養老保險基金收支基本情況

近五年，南平市企業職工基本養老保險參保人數年均增長為3.88%，離退休人員年均增長為4.15%，基金收入年均增長達9.93%，基金支出年均增長高達11.76%。雖然常年征繳擴面工作成績斐然，參保人數穩步增長，基金收入也逐年大幅增長，但還是難以跟上持續快速增長的基金支出步伐。隨著退休人員待遇連續12年調增，2013年當年基金赤字13.54億，到2017年當年赤字擴大到22.3億，年均增長達13.28%。如表一：

表一：企業基本養老保險基本情況表

二、基本養老保險基金赤字擴大的成因

（一）退休人員待遇連續12年調增，是養老保險基金支出快速增長的主要因素

2006年以來，南平市退休人員待遇實現了連續12年調增，月養老金累計提高了1952元，充分體現了讓退休人員共享發展成果的理念，使退休人員獲得感、幸福感更加充實，同時也大大增加了基本養老保險基金的支出。

表二：退休人員調待增支情況表

基本養老保險基金當年增加支出總額與調待月人均增加額高度正相關，且對當年基本養老保險基金增支的貢獻率都在60%以上，是基本養老保險基金支出增長的最主要因素。

（二）退休人數持續增長，是養老保險基金支出快速增長的重要因素（見表三）

近四年，南平市當年新增退休人員維持在8000人上下，其月人均養老金逐年增加，對當年基本養老保險基金增支的貢獻率都在35%左右，是基本養老保險基金支出增長的重要因素。

（三）養老保險繳費下限低、核定責任不明確，導致養老保險基金繳費嚴重不足

1.養老保險繳費下限低，給參保單位漏報、少報繳費基數提供條件。南平市按規定的繳費基數下限為當地最低工資標準，遠低于國家規定的當地在崗職工平均工資的60%，客觀上為參保單位提供了很大的操作空間。有些參保單位借機少給職工繳費，只按略高于當地最低工資標準申報繳費，侵害了職工合法權益，也造成養老保險基金的嚴重損失。2017年順昌縣規定的繳費基數下限為1280元，當年繳費基數小于1500元的職工就有7814人（靈活就業人員除外），占當地繳費職工人數的62%。2013～2017年全市參保單位職工月人均繳費基數分別為1570元、1678元、1934元、2039元、2157元，分別占南平市同年在崗職工平均工資的43%、41%、42%、41%、40%，總體呈下降趨勢，與足額繳費差距甚大，基金流失相當嚴重，也是造成養老保險基金赤字擴大的重要因素。

2.繳費核定責任不明晰。福建省人大2000年修改了《城鎮企業職工基本養老保險條例》，將養老保險費征收職責賦予地稅機關，授予其事前核定、事后稽核的權限，但2013年出臺的《社會保險費申報繳納管理規定》，明確社會保險經辦機構對參保單位申報的繳費情況進行核定。地稅機關與社保經辦機構都認為自己沒有核定權限，致使基本養老保險繳費處于參保企業自行申報狀態。福建省社保局會議通報，福建省企業職工基本養老保險繳費基數，連續多年全國排名倒數，其原因不言自明。

（四）退休審核審批（領取養老金資格認定）存在漏洞

1.退休審核審批工作中，企業職工檔案是確定出生年月，從事有毒有害、井下高溫、特別繁重體力勞動等工種年限的關鍵依據。由于企業職工檔案沒有專業機構統一管理，在提前退休的巨大利益（據估算，每提前退休一年可多領取養老金26000多元，少繳養老保險費7000多元）驅使下，職工檔案材料缺失、涂改現象相當普遍。一是申報退休時，將檔案中不利的材料抽走，辦完退休后又恢復原樣；二是對檔案中不利的材料涂改成有利于自己的記載。比如南平市某化工公司林某珠，下崗后職工檔案一直由本人保管，退休審核審批時，發現其職工檔案所有出生年月都涂改成身份證的出生年月。三是在檔案中加塞原本不存在的材料，使之在待遇核定上成為有利方。

表三：新增退休人員增支情況表

2.女職工退休年齡按退休前五年崗位進行認定，管理崗位的按55周歲，生產崗位的按50周歲。崗位設置執行行業標準，職工崗位由參保單位自行備案。在實際操作中發現：一是大多數行業未頒布崗位設置行業標準，參保企業可根據自身需要進行崗位設置，因此基本上都將中層干部及以下設置為生產崗位；二是除煙草公司等少數效益好的國有單位外，絕大部分參保單位女職工都希望能早些退休，早些領取養老金，與企業想少繳費的愿望高度一致，這也導致了參保企業盡可能將女職工備案為生產崗位，以達到年滿50歲就開始領取養老金的目的。2017年南平市本級當年退休的城鎮女職工有351人，按50周歲退休的就有334人，占比95%。

此外，《社會保險法》明確規定參保人員遺屬撫恤金由養老保險基金列支。因尚未出臺遺屬撫恤金標準，南平市養老保險基金暫未支付參保人員遺屬撫恤金。我市每年有近3000名參保人員不幸死亡，一旦國家頒布遺屬撫恤金標準，這也是一筆數量可觀的支出，養老保險基金赤字將進一步擴大。

三、對策和建議

（一）提高參保覆蓋率，加強基金征繳稽核工作

1.繼續擴大參保覆蓋面。一是工商、民政和機構編制部門應當履行法定職責，及時向社保經辦機構通報用人單位的成立情況，以便社保經辦機構及時掌握信息進行參保擴面登記。二是努力尋找擴面薄弱環節，充分挖掘擴面潛力。目前農民工參保率及參保積極性較低，尤其是在鄉鎮生產經營的采礦、養殖等行業，由于農民用工較多且年齡偏大，因此參保率更低，應列為擴面重點。

2.提高養老保險繳費下限勢在必行。國家明確要求,各地要嚴格執行基本養老保險繳費基數政策,不得隨意降低企業和個人繳費基數,企業職工基本養老保險的繳費基數下限為當地在崗職工平均工資的60%。此項政策執行后，估計每年至少增加養老保險基金收入6.7億元。

3.明確養老保險繳費核定職責，強化稽核工作。針對繳費核定責任不明晰這一突出問題，福建省委、省政府高度重視，明確要強化社會保險征收機構責任，嚴格落實繳費基數審核。福建省各級地稅機關應在申報環節，加強對企業申報的繳費基數與職工工資明細的核實比對。同時應高度重視稽核工作，提高稽查效率和數據的綜合利用率，實現“應保盡保、應收盡收”。

（二）加強精算分析，建立完善基本養老金可持續增長的長效機制

養老保險待遇與其他險種不同，它具有剛性和長期性。因此，退休人員待遇調增應建立健全可持續增長的長效機制。一是調增幅度應綜合考慮經濟發展、職工平均工資、繳費基數、物價指數等因素，還要通過建立數學模型，使之與當年新增退休人員的待遇水平相平衡。二是充分利用調待分配方案，彌補基本養老金計發辦法不足。當前早退休多拿少繳的意識比較突出，原因在于早退休只有個人賬戶養老金少一些，不足以抵消多拿少繳的利益。因此應完善調待分配方案，通過精確測算，劃出一定數額，按照退休早晚進行分配，引導參保人員正確對待退休年齡問題，實現基本養老金與退休早晚緊密掛鉤，同時為修改法定退休年齡作鋪墊。

（三）加強檔案管理，建立崗位設置標準

建立與市場經濟發展相適應的企業職工檔案管理體制,以適應經濟發展和新型勞動力市場發展的需要,由現在的多頭分散管理逐步過渡為集中統一管理。人力資源社會保障行政部門與檔案行政管理部門應盡快制定企業職工檔案管理辦法,進一步明確企業職工檔案管理范圍、內容、方式、標準等，堵住職工檔案隨意抽取、涂改、加塞漏洞，確保職工檔案的完整、真實、準確，為保障企業職工社會保險合法權益提供依據。

鑒于大多數行業未頒布崗位設置行業標準，人社部門應盡快研究制定崗位設置通用標準。讓參保單位在崗位設置時有章可循，避免因人設崗、因需設崗的現象。從而真正實現退休年齡根據崗位性質進行認定的初心。

（四）嚴格依法行政，依法查處違法違規行為

一是應嚴格執行《社會保險法》，對拒不履行法律義務的參保單位和直接責任人員，應及時依法嚴肅查處，定期將查處結果通過多種渠道進行曝光，促使企業負責人和經辦人自覺遵守。二是養老保險經辦征收機構應從參保登記、繳費核定、個人賬戶管理、退休審核審批、領取資格認證等各個關鍵節點嚴格把關，嚴格落實錯案問責、倒查工作機制。三是對參保單位和個人以欺詐、偽造證明材料或者其他手段，騙取養老保險或者其他社會保障待遇的按詐騙公私財物罪，追究刑事責任，有效防止基金損失。

企業職工基本養老保險基金赤字進一步擴大，應引起各級政府的高度重視。只要不折不扣落實《社會保險法》，樹立全社會依法參保繳費觀念，建立完善基本養老金可持續增長的長效機制，徹底做到“應保盡保、應收盡收”，嚴把基金支出關，就能確保企業職工基本養老保險基金平穩安全運行和社會保險事業的可持續發展。