農村集體產權制度改革的路徑探析

程春麗

【摘要】農村集體產權制度改革是實施鄉村振興戰略的重要制度支撐和保障，也是深化農村改革的一項重點任務。推進農村集體產權制度改革，需要做好集體資產折股量化、分類改革農村集體資產、成員資格認定、規范股權管理、完善治理結構和現行法律法規等方面的工作，從而加快發展和壯大農村集體經濟。

【關鍵詞】集體資產 農村集體經濟組織 特殊法人 【中圖分類號】F321 【文獻標識碼】A

農村集體產權制度改革是一項管長遠、管全局的重大改革，具有打基礎和“四梁八柱”的重要性質。黨的十九大以來，實施鄉村振興戰略已上升到國家戰略高度，而農村集體產權制度改革是鄉村振興戰略的重要載體和保障。

農村集體產權制度改革的難點

如何確定集體資產折股量化范圍。目前，對于集體資產折股量化的范圍存在爭議，歸納起來有三種觀點：一種認為應當對集體經營性凈資產進行量化，對資源性資產和非經營性資產不量化；另一種認為應該把經營性資產、非經營性資產和資源性資產均列^量化范圍；還有一種認為可以分步量化，即對這三類資產既可以分類量化，又可以同步量化，還可以有序量化。可以先量化經營性資產，暫不量化非經營性資產和資源性資產。

如何界定集體經濟組織成員資格。由于集體成員身份確定的復雜性，目前全國沒有出臺統一的實施辦法。各地對集體經濟組織成員資格進行界定的方式主要有三種：一是制定地方性法規或政府規章，以浙江和廣東為代表；二是制定地方規范性文件，以上海為代表；三是按照村規民約民主決定，一些地方界定農村集體經濟組織成員身份遵循了“以戶籍登記為基礎，以法律法規為依據，以村規民約為參考”的原則，這其中以四川成都出現的村民議事會為代表。

如何設置股權管理及資產股權（份額）模式，推進股份制改革。推進經營性資產股份合作制改革，發展多種形式的股份合作，必須要解決以下問題。第一，資產設置模式。目前全國大部分地方采取的方法，即在經濟不發達的農村地區以份額的形式來設置資產，在部分城市化發展進程較快、經濟較為發達地區則以股份形式來設置資產。第二，股權（份額）設置依據。目前各地對股權（份額）設置是以“農齡”還是以“人頭”為主要依據，做法不一。第三，集體股的去留。目前我國大部分地方都只設立個人股，不設集體股。只有少部分地方設置了集體股。第四，股權（份額）管理方式。股權管理主要有三種模式：隨人口增減變動而調整股權的動態管理模式；不隨人口增減變動而調整股權的靜態管理模式；動靜結合管理或半動態管理模式。

如何構建改革后的集體資產管理組織。對于如何構建完成產權制度改革后的農村集體經濟組織的治理結構，各地的做法主要有四種：一是成立村級經濟合作社，縣級以上人民政府確認并頒發證書；二是依據《中華人民共和國農民專業合作社法》，登記為社區股份合作社；三是依據《中華人民共和國公司法》，登記為有限責任公司；四是仍依托原有的集體經濟組織開展生產經營活動。面對千差萬別、參差不齊的農村經濟和社會發展情況，構建新型集體經濟組織的組織形式應該從實際出發，視情況而定。

深化農村集體產權制度改革的路徑選擇

科學劃定集體資產量化范圍，分類改革農村集體資產。由于各地經濟發展水平不同，集體資產構成有差異，農民訴求不盡相同，推進農村集體產權制度改革必須科學劃定集體資產量化范圍，分類實施，試點先行。各地經濟發展水平的不同，決定了不同類型的村應采取不同的資產量化形式。由于各地具體情況不同，農村集體經濟發展存在區域性差別，對于不同區域、不同經濟發展水平的村，農村集體產權改革應具體情況具體分析。

民主確定成員資格認定標準。界定農村集體經濟組織成員資格應把握以下幾個關鍵：一是涵蓋不同群體，成員資格界定應涵蓋各個階段的不同群體。二是防止政策“翻燒餅”，確保標準一致。成員資格界定標準應一致，而不能采取雙重標準。三是權利義務對等，成員享有的權利應與其承擔的義務和與其對集體經濟組織作出的貢獻相當。四是程序規范公開，成員資格的界定應堅持程序公開，程序合法規范，選擇權交給村民。五是群眾認可，集體經濟組織成員身份界定應依靠群眾，取得群眾的認可和滿意，由群眾民主協商決定。

規范農村集體資產股權管理辦法，發展多種形式的股份合作。因設置集體股會面臨二次分配、二次改革的問題，全國大部分地方，如上海、江蘇、浙江等都不提倡設立集體股?，F階段股權設置應以個人股為主，原則上不提倡設立集體股。是否設置集體股，應由農民群眾進行選擇并由集體經濟組織通過公開程序自主決定。

完善新型農村集體經濟組織治理結構。農村集體產權制度改革必須創新基層治理機制，即必須建立科學合理的法人治理結構?？茖W合理的法人治理結構，是實行民主決策、民主管理、民主監督的保障。科學合理的法人治理結構要求涉及成員利益的重大事項都應實行民主決策，把選擇權交給集體經濟組織成員，使集體經濟組織成員的知情權、參與權、表達權和監督權得到充分保障。

多種形式發展壯大農村集體經濟。目前各地對如何發展壯大集體經濟有不少探索，例如，個別集體經濟組織將自有積累資金、政府給予的幫扶資金、涉農政策性項目資金等進行整合利用，參股或入股農業合作社、農業產業化龍頭企業、家庭農場來發展集體經濟。通過探索和實踐，各地集體經濟規模迅速發展壯大?，F階段各地在壯大集體經濟方面依然任重而道遠，各地應鼓勵農村集體經濟組織多措并舉，拓寬發展渠道，盤活各類集體資產，探索發展壯大集體經濟的有效路徑。

農村集體產權制度改革的法治保障

解決農村集體經濟組織的法人地位問題，賦予其特殊的法人地位。農村集體產權制度改革必須要堅守一個法律底線，即堅持農民集體所有不動搖。農村集體經濟組織是“農民集體”的集體所有權代表行使主體。作為具有合作性和社區性特征的特殊組織，農村集體經濟組織需要促進集體經濟發展和實現成員權益，經濟職能只能通過特殊的法律身份得以發揮。

需加快制定出臺《農村集體經濟組織法》。隨著我國農村集體產權制度改革的深入，制定出臺《農村集體經濟組織法》已刻不容緩。2017年中央一號文件指出要“抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格”。這也說明，制定關于農村集體經濟組織的專門法律，已經成為推進我國農村集體產權制度改革的重要任務和工作重點。《農村集體經濟組織法》制定實施后，可與《中華人民共和國村民委員會組織法》共同成為農村法治的基本依據，為農村集體產權制度改革提供法律保障。

建立健全稅收和金融配套服務。一是要給予農村集體經濟組織特殊的稅費政策。由于身份發生變化，改革后的農村集體經濟組織需要在工商登記并繳納稅費。作為一種新的特殊法人，農村集體經濟組織的稅費條款應該區別于其他企業組織。應修改稅收法律政策，通過優惠的稅費政策等措施推動農村集體經濟發展。二是要加快農村金融配套服務。深化農村集體產權制度改革，推進鄉村振興戰略的實施，離不開農村金融的助力。目前農村金融服務無法和農村集體產權制度改革的需求相配套，這對農村集體產權制度改革產生了非常不利的影響，當務之急應加快農村金融配套服務，利用行政和法律等手段對農村金融服務進行強制和引導。