論我國宅基地使用權的制度完善

唐其寶　李頊　王琦

摘要：宅基地是農民賴以生活的重要物質資料，使用權是使其得到利用的法律表現形式。宅基地的使用權是用益物權的一種，但《物權法》的規定并未架構起獨立的宅基地使用權規范體系。我國宅基地使用權制度存在諸多問題，如權利主體的局限性與不科學性、宅基地閑置、資源浪費嚴重、宅基地權利變動登記制度不健全。我國宅基地使用權制度應當重新界定宅基地使用權主體、推進宅基地使用權流轉制度建設、完善農村宅基地權利登記制度。

關鍵詞：宅基地；使用權；制度完善

農村宅基地問題是影響農村社會穩定和經濟發展的重大問題。在我國，農村人口占全國總人口的一半以上，農民的安土重遷思想使我國農村宅基地制度的改革得不到解決。然而，隨著時代的發展，特別是市場化和城市化的進程，宅基地使用權的原有保障功效日益被削弱。針對這種情況，中央和地方政府均嘗試對宅基地使用制度進行改革，筆者試圖在這個背景下提出自己的相關對策，以期拋磚引玉。

一、宅基地使用權制度概述

宅基地是農民賴以生活的重要物質資料。在頒布《物權法》以前，學術界定義了以下三個主要觀點：一是宅基地使用權是民事主體對農村土地的使用權；二是宅基地使用權是指我國公民在國有或集體所有的宅基地上建造房屋用以居住、使用取得的物權；三是宅基地使用權，是指農村集體經濟組織成員依法享有在農村集體所有的土地上建房的權利。

學界的這三種觀點都有一定的可取之處，考慮對象、思維方式、研究方法等不同導致了對宅基地使用權的不同定義。在20世紀中葉，宅基地不僅只存在于我國農村地區，城市里也有宅基地。城市里的宅基地享受著和農村宅基地一樣的政策待遇，城市宅基地的權利主體人也無償且無期限地享有自己的宅基地。但這種現象只維持到了改革開放之前，改革開放之后的中國大地發生了翻天覆地的變化，城鄉差距日益擴大，城市土地資源愈發稀缺，城鎮建設用地供不應求。與此同時，農村土地則出現了冗余的現象。針對上述問題，國家于20世紀90年代開始推行國有土地有償出讓制度，城市宅基地主體權利的無償性和無期限使用制度也自此被廢止。

二、宅基地使用權制度存在的問題

（一）權利主體的局限性與不科學性

農村宅基地具有福利性質。根據《土地管理法》、《物權法》等法律規定，宅基地使用權的最初獲得者只能是同一農村集體經濟組織的成員。它僅限于自然人，不包括自然人和集體經濟組織以外的法人。換句話說，即使他們都是農村居民，除非他們搬進來，他們也沒有使用農村集體住房的資格。這將宅基地使用權的范圍限制在非常小的范圍內。

有人認為，1991年國務院《土地管理法實施條例》第27條為這種封閉式規定開辟了一條縫隙。該條規定“定居在農村的員工，退伍軍人，退休干部和離退休干部，以及定居海外的僑胞，港澳臺同胞，需要用集體建設用地興建房屋的，按照《土地管理法》第三十八條和《條例》第二十五條處理。”這實際上還是局限性的表現。因為其并沒有放開對戶籍的限制，這些返鄉的原居民依舊擁有該地的戶籍，因此返回原籍鄉村落戶并不能認為是對權利主體的一種開放，我國農村宅基地使用權的主體規定地封閉且不科學。1998年《土地管理法》第62條規定：“農村村民只能擁有一棟房屋，宅基地面積不能超過省，自治區，直轄市設定的標準。”然而，“家庭”不是一個嚴格的法律概念，不能被視為一個獨立的法律主體。在實踐中，“戶”通常是以戶籍簿為基礎的，這種戶籍簿鼓勵那些掌握了資源的人獲得侵犯宅基地的“自置居所”。限制符合要求者“分戶”的不合理現象孕育而生。由此可以看出，我國宅基地使用權主體的范圍不科學。這種制度不能宅基地無法流轉，宅基地的價值不能充分發揮出來，存在著大量宅基地閑置，因此需要根據相關法律法規進行修改。

（二）閑置宅基地，浪費資源問題嚴重

20世紀80年代以來，我國的宅基地制度逐漸完善。宅基地制度的平穩運行使農民的居住權得到了切實的保障，中國數億農民居有定所，不再受顛沛流離之苦。但是，宅基地使用權制度的穩定是一把雙刃劍，制度的穩定性可以帶來保障但同時也容易落后于瞬息萬變的外界社會。在農村人口居住地保護的背后，宅基地使用效率低下是一個嚴重的問題。經濟社會的不斷發展、城鎮化建設的不斷完善，現有的宅基地使用制度已經顯現出了它的種種弊端。隨著農民進城，農村住宅結構也發生變化。除去上文所說的已經由農村轉入城市居住的農民外，農村傳統的居住結構，即農民家庭成員全部在農村居住的類型，其數量逐年減少。農民家庭成員部分在城市居住，部分成員在農村居住的類型，其數量不斷增加。在人口定量的情況下，城市人口的增加，意味著農村人口的減少，也意味著農民與宅基地的分離。由于與土地分離，農民更多地從事工業、商業和服務業。結果，務農收入在農民收入中的比重逐漸減小。與此同時，農村人口的遷徙產生了大量剩余的宅基地和房屋，在某些地區開始出現“空心戶”、“空心村”現象，造成宅基地的極大浪費。十余年后的今天，城市化發展更為迅猛，宅基地浪費之驚人，已無需贅言。因此，宅基地閑置現狀也為宅基地使用權的改革提供了內在動力。

（三）農村宅基地權利變動登記制度不健全

除法律另有規定外，基于法律行為的房地產權利變更登記為公示方法和有效條件。我國對于不同形式的不動產客體采用不同的登記方式，雖然對進入市場中流轉的不動產都規定了必須登記的要求，而對于一些尚未進入市場或者市場發育不成熟的不動產則不做登記的強制要求，如宅基地使用權。

宅基地使用權作為法定類型的用益物權，采用登記對抗主義，主要原因是法律將其定位為“不常交易物”。目前，《房地產登記管理暫行規定》明確規定了在房地產登記范圍內使用房屋的權利。確認登記有效性和登記手續的規定不明確，遠不能適用住宅用地使用權和財產權的轉讓。在此基礎上，進一步明確宅基地使用權的登記要求和程序，有效加強對房地產市場的管理。

三、宅基地使用權制度完善的舉措

（一）重新界定宅基地使用權主體

我國現行立法只規定集體經濟組織成員可以成為宅基地使用權的主體。這一規定考慮到了我國農村土地及人數眾多的國情，卻忽略了法律所追求的公正和效率價值。應擴大享有宅基地使用權的主體范圍，這不僅是基于對效率原則和公平原則的考量，還符合戶籍制度的變化發展趨勢，戶籍制度本來就要求所有公民一律平等，戶籍背后的一切附加利益都應剔除。

現行立法限制了城市人口對農村宅基地的購買和使用，其實是間接地侵犯了村民對房屋合法的處分權，這有違立法初衷。總之，對農村宅基地使用權的法律限制是沒有必要的。對于土地的使用主要應該通過用途管制和土地利用規劃來進行限制，并通過市場調節，而不應通過嚴格限制主體來實現。至于法律對主體的限制是否可以放寬到法人等法律擬制的主體，從宅基地使用權的用途限制上就可以推知，沒有放寬到這類主體之必要。因為宅基地乃是用以滿足居住之需，法律擬制的主體本身無居住之需，而其開展民事活動也完全可以通過建設用地加以滿足。因此，法律沒有必要確定法律實體（如法人）必須獲得使用宅基地的權利。

（二）推進宅基地使用權流轉制度建設

在宅基地流轉已成為現實的情況下，目前迫切要規范無序流轉和保護宅基地。在法律層面上，雖然《物權法》沒有明確規定住宅土地使用權的自由轉讓，但它也規定了購置、行使和轉讓使用宅基地的權利的有關規定，這無疑保留了政策操作的空間。

實際上，無論是黨的十八屆三中全會公報還是2018年發布的中央一號文件，都為宅基地使用權的流轉預設了空間。關鍵在于如何建立有效的宅基地“三權分置”機制，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權。這就需要：一是要進一步明確農村集體經濟組織對農村宅基地的集體所有權，明確其市場地位，尊重依法獨立開展經濟活動的自主權；二是進一步保障農戶對宅基地的資格權，尤其是閑置宅基地因農民返鄉創業或城市居民到鄉下創業被盤活之后，原有農戶的資格權應依然存續；三是進一步保障農民房屋財產權，對宅基地住房的租賃、抵押、轉讓等行為需要有明確的制度安排，農民由此獲得租金和轉讓收益必須得到保障。

為使“三權分置”有效推進，政府還需完善相關配套政策，尤其是要進一步完善農村社會保障體系，解決宅基地轉讓后農民面臨的住房、就業和養老金風險；要進一步完善農村金融保險體系，通過宅基地房屋抵押貸款等形式解決農民創業資金短缺等問題，并設置農民創業保險來提供創業失利后的生活保障；適當釋放宅基地使用權和釋放宅基地作為土地的重要組成部分，不僅有利于維護農民的利益，還能有效利用農村閑置土地，更有利于促進人才、資金、技術等要素返回農村，實現資源的優化配置和高效利用，為推動和實施農村振興戰略做出貢獻。

（三）完善農村宅基地權利登記制度

從農村改革的角度看，中央政府明確提出農民增加財產性收入，保護土地使用權。而宅基地財產性體現只有通過抵押、擔保、轉讓等措施來實現，登記是實現這些流轉措施的法律前提。因此，以綜合房地產登記為中心，完善宅基地使用權登記是必要的。

具體來說，首先應在全國范圍內對住房用地使用情況進行調查，并將符合條件的宅基地使用權及其房屋納入房地產登記制度。《不動產登記暫行條例》也對此做了規定。其次，宅基地使用權的立法應改為登記生效，并明確其市場交易規則。最后，今后還必須加強對相關部門的監管，促使相關部門認真履行其與登記相關的職責，明確在登記過程中登記機構的不作為、登記錯誤的責任，并加大宣傳力度，提高農民的認知度，讓農民了解宅基地使用權證的重要性，并督促他們積極獲得許可證。

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*基金項目：本文系國家社會科學基金項目《城鄉二元社會結構的解構與法治中國的建構研究》（14BFX004）的階段性成果；江蘇師范大學蘇北農村治理創新研究基地（江蘇省高校校外重點研究基地）的階段性成果。

（作者單位：唐其寶，中國礦業大學環境與測繪學院、江蘇師范大學法學院；李頊、王琦，江蘇師范大學法學院）