貴州塘山村旅游扶貧項目探析

謝永紅

摘要：隨著國家扶貧戰略的縱深推進，全面建成小康社會已經進入攻關期，農村的面貌已經發生翻天覆地的變化，但是其中也不乏一些失敗的例子。貴州省黔西南州回龍鎮塘山村在國家有利的扶貧政策條件下迎來了發展契機，本來是兩全其美的好事，最終卻弄得兩敗俱傷，兩敗俱傷的背后存在著當地政府、開發商、農民之間的利益博弈。文章通過對塘山村旅游扶貧的案例分析，以期理清在此旅游扶貧的過程中，塘山村旅游扶貧失敗的原因、政府在此旅游扶貧中扮演怎樣的角色以及今后要如何制定措施才能避免此類案件的再發生。

關鍵詞：旅游扶貧；利益博弈；土地流轉

在我國，學術界對旅游扶貧有個明確的定義，即“通過開發貧困地區豐富的旅游資源，興辦旅游經濟實體，使旅游業形成區域支柱產業，實現貧困地區居民和地方財政雙脫貧致富。”旅游扶貧是通過對貧困地區優勢旅游資源進行開發推動地區群眾脫貧的一種有效手段。塘山村走的是旅游扶貧發展道路，借助旅游扶貧可以擺脫塘山村長期貧困的狀態，是對各方都有利的一件好事。

一、旅游扶貧：貴州貧困鄉村脫貧的有力措施

黨的十八大以來，貧困人口脫貧問題一直是黨和國家最關注的工作之一，為確保貧困人口脫貧奔小康，黨中央和國務院作出了一系列決策部署，在黨和國家有利政策條件下，貴州省黔西南布依族苗族自治州興仁縣的塘山村迎來了借助旅游扶貧實現脫貧的良好契機。

（一）貴州貧困鄉村脫貧的有利環境

為落實這一扶貧攻堅任務，中央提出了五個一批，即發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。中央提出的“五個一批”明確了全國各地區可以根據其自身條件，選擇有利于其發展的扶貧方式。“由于旅游業具有較高產業關聯度，在促進地區經濟增長、增加就業、消除貧困方面具有較大的潛力，我國將旅游開發作為實現脫貧的重要方式和手段之一。”對于貴州而言，由于其得天獨厚的自然、地理、氣候、特有的少數民族特色等有利條件，再加上其交通骨架的規劃、貴廣高速鐵路和公路建設等有利的區位因素，發展鄉村旅游成為貴州造血式扶貧開發的重要選擇產業。黨和國家都很注重貴州省的旅游扶貧開發。

（二）塘山村旅游扶貧的機會

塘山村全村642戶，3165人，其中農業人口2479人；非農業人口218人，這個村子里90%以上以農業為主。這里土質不太好，土壤都長在石縫里。這樣的條件下別說發展大規模的種植業，就連一般的農作物生產都很難。長期以來，塘山村村民的經濟來源主要是靠年輕人外出務工，然后由這些外出務工的年輕人每幾個月向家里打一些生活補貼。塘山村的土質不太好旅游資源卻很豐富，這里有眾多的溶洞、天坑、溫泉和喀斯特山群，并且充滿很多神話故事，非常適合旅游開發。2013年已有開發商相中這里，并做出了旅游開發規劃，準備將塘山村打造成為新的旅游景區。開發商決定投資2.2億元，按照開發商規劃，旅游開發涉及征用的土地300余畝，涉及90余戶人家。開發商在村里已經租了房，公司也已成立掛了牌，前期規劃已經開始推進，村委會也和開發商談妥，旅游景區建立以后后勤保障和保安維穩等相關部門優先聘用當地村民，村民可以根據自己的優勢開農家樂、旅館、餐館，甚至婦女也可以去學習刺繡，未來可以在景區內售賣手工藝品，開發商為村民在旅游景區從事住宿、餐飲、商鋪租賃等提供相關優惠。

開發旅游景區的消息迅速喚回了在外務工的年輕人。4年過去，旅游景區的種種設想從規劃圖紙上徹底消失。開發商撤資，前期規劃和投資打了水漂；村民的愿望落空，不少返鄉者守著老屋黯然神傷，曾經幻想的藍圖變成了海市蜃樓。

二、兩敗俱傷背后的原因

塘山村的旅游扶貧發展道路涉及到政府、開發商、農戶三者之間的利益關系，開發商與農戶談不攏的土地流轉價格以及政府在旅游扶貧的缺位等原因共同促成了這次旅游扶貧的失敗。

（一）談不攏的土地流轉價格

開發商確定的土地流轉價格為每畝補償2.8萬元，這個價格并沒有得到村民的同意。有些村民認為失去了土地以后就失去了生存的門路，就算景區開發成功，以后景區所帶來的經濟效益也大多被開發商所占有，農民自身所得的好處還是很少，當然了，村民們幾十萬一畝地的要價似乎過于夸張，但是開發商給的土地流轉價格是2.8萬一畝，沒有一點商量的余地。所以有些村民認為主要是開發商把土地流轉價格定得太死，根本沒有一點商量的余地，從而致使這次談判失敗。而開發商認為旅游開發項目一般回收期比較長，無法承受巨大的開發成本，不可能前期拿出過多的錢出來，需要考慮長期投入。

（二）政府在旅游扶貧中的缺位

從實地考察和訪談中得知，當地縣級政府和鄉政府對塘山村的旅游扶貧并不太重視，或者說是不太知情。

從整個事件來看，塘山村的旅游開發一開始就宣傳不到位，就連回龍鎮當地的住戶對塘山村的旅游扶貧都不太清楚，更何況其他地方。在開發商與塘山村在土地流轉價格上陷入僵局的時候，當地政府又沒有及時出面調停，促使開發商和村民的不歡而散。

三、完善旅游扶貧的措施

貴州塘山村旅游扶貧項目從最初的萌芽到中期規劃再到最后的失敗，折射出我國基層治理中的某些問題，在今后的鄉村旅游扶貧中如何減少此類案件發生的幾率，成為貴州鄉村脫貧的關鍵。

（一）旅游扶貧的基礎：完善土地流轉制度

旅游開發項目，土地流轉是基礎，而在貧困農村，土地被認為是農民的命根子，如何處理塘山村的土地流轉問題是旅游扶貧開發的關鍵所在。塘山村遇到的問題是一個普遍的問題，承包方需面對少則數十戶、多則上百戶的農戶。項目的實施需要農戶中單個承包農戶分別單獨轉讓土地經營權，“由于愿意轉讓的地塊和不愿意轉讓的地塊在空間上交織在一起，形成愿意轉讓的地塊過于零星、分散，不但不便于像這種需整體布局的產業開發，而且承包農戶的轉讓利益得不到應有保證；往往經營者也由于找不到合適的地塊進行規模經營，或難以進行有效的基礎設施投資，而不得不放棄承接土地經營權。”這就在很大程度上制約了土地流轉，土地流轉的潛力遠遠沒有發揮出來。

“深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度。”這是黨在十九大報告中明確提出，這一論述為深化農村土地制度改革指明了方向，也為推進農村土地流轉，實現規模經營、加快農業現代化，指出了現實路徑。

面對土地流轉，河南省鄧州市的摸索為解決這一問題提供了一個可供借鑒的藍本。鄧州市在土地確權登記基礎上，大力推進土地經營權流轉。這一做法可以概括為“政府集中流轉、土地綜合整理后再推向市場”。“這一路徑的成功之處在于，解決了農戶分散流轉造成的流轉難、糾紛多、效益不高、承包戶和經營者利益得不到保證等問題。”其中最關鍵的地方在于政府搭建了一個“土地流轉平臺”，這不僅有效避免了土地流轉中出現的諸多問題，保證了所有者、承包者、經營者、農開公司的利益，更有力促進了土地流轉，促進了適度規模經營，促進了農業現代化的實現。

（二）旅游扶貧的保障：政府在旅游扶貧中的積極主導作用

習總書記指出，扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退，全過程都要精準，有的需要下一番“繡花”功夫。這是總書記對政府在扶貧工作的要求。扶持誰：靠山、靠地為生的村民。誰來扶：政府主導。怎么扶：走可持續發展戰略的雙贏局面，要通過吸收貧困戶群眾入股、指導貧困戶群眾開辦農家樂、接納貧困戶群眾到景區擺攤設點，或者到景區打工等方式，讓貧困戶實實在在通過鄉村旅游的發展，增加收入。如何退：旅游扶貧是“造血”式扶貧，要遵循市場規律，從“輸血”到“造血”嬗變方可退。

旅游產業是一項綜合性產業，政府在其中起著個人或企業無法替代的作用。從對塘山村的實地考察了解到，塘山村的旅游扶貧一開始就宣傳不到位，當開發商與農民陷入僵局時政府也沒有出面調解，而且塘山村的基礎設施還沒有跟上，特別是當地公路，使得很多開發商和游客望而卻步。政府在旅游扶貧中的積極主導作用是旅游扶貧開發成敗的根本保障，政府對旅游扶貧負有不可推卸的責任。當地政府要在旅游規劃、融資渠道、公共服務和基礎設施建設和旅游扶貧中的多主體參與等方面有效發揮作用，從而進一步優化政府角色。

（三）旅游扶貧的關鍵：多主體共同參與

政府的積極作用是旅游扶貧開發的根本保障，政府對鄉村旅游扶貧負有不可推卸的責任。但是旅游產業是一項綜合性工程，光靠政府發展不起來，只靠企業和個人也不行，而是需要政府、企業和村民的共同參與治理。在此次事件中，當地政府對塘山村的旅游扶貧存在缺位現象，只剩下開發商和村民之間的談判，而開發商和村民之間的缺乏溝通又致使這次談判的失敗，同時，外界對塘山村的旅游扶貧基本上是不太知情，多方面因素最終使得這次旅游扶貧開發的失敗。所以構建一個政府、市場、公民多主體的共同治理體系成為鄉村旅游扶貧成敗的關鍵。

當前貴州正處于脫貧攻堅的關鍵時期，塘山村的旅游扶貧項目之殤給政府部門留下了深刻的啟示。告訴人們，在貧困治理中需要政府、企業和村民的共同治理，更需要具有公信力的政府部門主動協調溝通。塘山村旅游扶貧項目開發商與村民之間兩敗俱傷的結果固然有政府缺位的因素，同時也折射出農村基層治理層面上的問題。塘山村旅游扶貧項目所折射出的基層治理問題也是當前我國貧困地區面臨的普遍問題，最終還是需要到黨的十九大提出的鄉村振興戰略的高度出發，完善德治、法治以及自治的綜合治理體系。精準扶貧戰略才能真正落到實處，才可以真正避免塘山村的旅游扶貧項目之殤。

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（作者單位：貴州大學）