從“多頭分散”到“集中統一”
——改革開放以來的國防科技工業領導管理體制變遷（一）

姬文波

新中國成立后，在建設和發展國防科技工業的過程中，我們從自己的國情和國防科技的特點出發，形成了由黨中央、國務院、中央軍委集中統一領導，科研、生產、使用相結合，統籌規劃的國防科技工業領導管理體制和生產工作組織管理的具體形式。國防科技工業領導體制雖進行過多次調整，但在不少方面還沿襲著蘇聯的模式。這種體制在歷史上起過重要作用，但與新時期的要求不相適應。自中共十一屆三中全會以后，隨著改革開放不斷推進和深化，中共中央、國務院、中央軍委對國防科技工業的領導體制進行了較大的調整，以適應形勢發展的需要。

鄧小平建議成立軍委科裝委

在“文化大革命”期間，我國國防科技工業領導體制受到很大沖擊，幾經變化。1973年9月10日，經中共中央批準，國務院、中央軍委發出《關于成立國務院國防工業辦公室的通知》。《通知》指出：為了加強對國防工業的統一領導，決定撤銷中央軍委國防工業領導小組及其辦公室，成立國務院國防工業辦公室，受國務院、中央軍委領導，以國務院為主。這個機構的主要任務是對國防工業的生產、建設和科研工作進行統籌規劃，全面安排，組織執行。9月16日，國務院、中央軍委印發《關于調整國防工業管理體制的決定（草稿）》。經過試行和征求各方面意見后，1974年5月1日，國務院、中央軍委正式發文，調整國防工業管理體制，決定第三、四、五、六機械工業部由國務院直接領導。依照國務院、中央軍委的決定，國防科技工業再次實行了“部院合并”。根據部院結合、廠所掛鉤的原則，先后將國防科委領導的核武器、航天技術、航空、艦艇、軍事通信、電子設備、電子元器件、兵器等研究院分別劃歸對口的國防工業部建制領導。國防科委仍然負責領導二機部和七機部的工作。

除國防科學技術委員會、國防工業辦公室外,總參謀部裝備計劃部、總后勤部軍械部以及各軍種兵種也負有國防科研和武器裝備的管理職能。國防科研和武器裝備多頭分散領導管理的體制帶來的是關系復雜、人員臃腫，從而導致部門間分工不明確，協調困難化。管理體制既分散、又多頭，很混亂，僅軍內就有“四駕馬車”：國防科委主管尖端武器裝備的科研和生產，相應掌管這方面的科研費、基建技改費、事業費等費用；國防工辦主管常規武器裝備的科研和生產，同樣掌管常規武器裝備方面的這幾筆費用；總參主管提出武器裝備發展需求、軍內科研、武器裝備訂貨，并掌管裝備購置費、技術革新費、軍內科研費等費用；總后主管全軍軍械及后勤裝備、陸軍車船的科研、生產和裝備修理業務，也相應掌管這幾方面的費用。常規和尖端分家，軍內科研和軍外科研分家；科研、試驗、生產、采購、分配、儲存、維護、修理到報廢，又各管一段：國防科委、國防工辦管前段；總參謀部管中段；總后管尾段。這種分散多頭的領導管理體制，既妨礙從橫向進行統籌規劃，也不能從縱向實行全壽命期管理，非常不利于提高工作效率、縮短研制周期和節省開支。

1977年7月，在黨的十屆三中全會上，鄧小平恢復了中共中央政治局常委、中共中央副主席、中共中央軍委副主席、國務院副總理、解放軍總參謀長的職務，主持軍委工作。為解決國防科技工業領導體制方面存在的問題，鄧小平決定著手進行調整變革。1977年9月，國務院、中央軍委決定國防工辦列入軍隊編制，受國務院、中央軍委領導，以中央軍委為主，仍稱國務院國防工辦。同年10月，鄧小平在研究部隊裝備和國防科研問題的專門研討會上提出要成立國防科學裝備委員會，對國防科技和武器裝備實行統一領導、統一規劃、統一實施。1977年11月14日，國務院、中央軍委決定成立中央軍委科學技術裝備委員會（簡稱科裝委），作為中央軍委的一個“口子”，對國防科技和國防工業實施統一領導。張愛萍任主任，辦公室設在國防科委，辦公室主任由張震寰兼任。

1978年1月6日，中央軍委科學技術裝備委員會召開第一次會議，會議由張愛萍主持。這次會議就委員會的性質、職責、分工和辦公室工作進行了討論，確定國防科委副主任劉華清兼任該委員會辦公室主任，辦公室成員以國防科委科技部一局的專職機構為主，由總參、總后、國防工業各指定1～2名兼職成員參加。3月21日，國務院、中央軍委批轉《軍委科裝委第一次會議紀要》（以下簡稱《紀要》）。《紀要》明確了軍委科裝委的性質是“國務院、中央軍委統一領導國防科學技術研究和國防工業生產的業務辦事機構。主要任務是：從戰略著眼，提出我軍各個時期裝備的要求和制定裝備體制；統一組織國防科學技術研究的規劃和實施；統一組織武器裝備的科研、設計、試制、試驗、定型、生產等工作，并適時向軍委提出建議，經批準后執行。對執行情況，有檢查督促的責任。同時，還要協調科研、生產、使用之間的關系；協同國家計委對軍隊使用部門與承擔軍工產品的民用工業部門進行協調；并統一管理國防口引進國外先進技術和購買裝備的規劃、計劃”。《紀要》還明確了劉華清兼任科裝辦主任，主持軍委科裝辦日常工作。同時，撤銷了國務院、中央軍委常規裝備發展領導小組。

經過一段時間的工作實踐，張愛萍感到科裝委辦公室設在國防科委科技部一局不便于協調全軍的科研裝備工作，于是在1979年3月24日中央軍委科學技術裝備委員會會議上提出了軍委科裝辦設置在哪里的問題，他建議把該辦公室改設在總參裝備部。6月8日，中央軍委正式批準，軍委科裝辦改設在總參裝備部。與此相適應，各軍區、軍兵種司令部裝備或科技部門，同時也作為該軍區、兵種部科技裝備領導小組的辦事機構。軍委科裝辦的任務是：負責綜合尖端、常規武器裝備的規劃工作，提交軍委科學技術裝備委員會審議，并草擬報國務院、中央軍委的文稿；承辦軍委科學技術裝備委員會的有關文電；安排軍委科學技術裝備委員會的會議；綜合整理總參、總后、國防科委、國防工辦關于武器裝備的重大事項，向中央軍委科學技術裝備委員會提出報告和建議。6月14日，國務院、中央軍委發出〔1979〕149號文件，調整軍委科學技術裝備委員會成員，增補劉華清、杜屏、江文、曹里懷、王萬林、孔從洲、賀晉年、呂東、錢敏、張珍、柴樹藩、鄭天翔、鄒家華為軍委科學技術裝備委員會成員。劉華清任軍委科學技術裝備委員會副主任，仍兼任軍委科裝辦主任。

軍委科裝委辦公室承擔了科裝委的具體工作。一是承辦了全軍科學大會籌備辦公室移交的任務，配合有關部門對科學成果、展品進行鑒定和推廣工作。二是組織草擬了《1979年—1985年國防科學技術（常規部分）發展規劃綱要（草案）》和裝備體制規劃，制定軍口引進國外先進技術規劃和年度軍口科研費、外匯指標分配計劃。三是組織有關工業部、軍兵種和總部有關單位，草擬了《新型武器裝備科研、生產、使用管理條例》和《新型武器裝備研制工作管理條例》。四是技術引進和外事工作方面,參加和組織了英國國防大臣皮姆訪華的接待和軍工技術合作會談工作,參加和組織了美國國防部長布朗、副部長佩里訪華的接待和軍工技術合作會談工作，參加和組織了耿飚副總理率軍事代表團的訪美和有關軍工技術合作工作，參加了國防工辦主持的殲7飛機改裝、導彈驅逐艦改裝、霍特導彈、鷂式飛機、“對外合作工程”等項目的研究審查工作。五是在武器定型方面，承辦了一級常規武器定型委員會辦公室的日常工作，共定型24項。組織和健全了常規軍工產品與戰略核武器兩個一級定型委員會和14個二級軍工產品定型委員會。

成立國防科工委，初步實現對國防科研、生產工作的集中統一領導

軍委科裝委成立后，雖然可以對國防科研生產領域進行一些協調，但由于其不掌握經費控制權，經費仍然由國防科委、國防工辦、總參和總后“四駕馬車”分頭管理，協調作用有限。軍委科裝委只是一種協調性機構，這一性質決定它只可能是一種過渡性機構。成立軍委科裝委只能治標，卻不能治本。

鑒于在實際工作中仍然難以有效協調國防科研和國防工業的工作，1979年3月，張愛萍在向鄧小平匯報工作時，建議將國防科委、國防工辦合并在一起。鄧小平沒有同意。他說，成立科裝委就是為了統一軍隊裝備方向、規劃，委員會沒有很好抓起來。國防科委、國防工辦暫不合并，分頭去抓。“委員會沒有很好抓起來”，這里面也有編制體制的問題。

1979年下半年，總參謀長助理兼軍委科裝辦主任劉華清在征求各方意見基礎上起草了對國防科技和武器裝備發展工作加強集中統一領導的建議。12月，軍委科裝委向中央報送了《關于加強國防科技裝備工作統一集中領導的請示報告》。《請示報告》中提出：我國國防科技裝備工作由國防科委、國防工辦、總參謀部和總后勤部、空軍、海軍等多家分管的現行管理體制弊病甚多，這樣不利于實施集中統一領導。為貫徹調整、改革、整頓、提高的方針，最緊迫的是要加強集中統一領導。同時科裝辦也有同志給鄧小平直接寫信，建議成立總科技裝備部。鄧小平表示，國防工辦肯定要撤銷，不要考慮與國防科委合并問題。

1980年2月，在討論軍隊精簡整編問題時，有領導建議將國防科委與第二炮兵領導機構合并。聶榮臻特別囑秘書轉告軍委秘書長耿飚：這兩個機構不宜合并，因為任務、性質不同。同年3月，聶榮臻在看了全軍精簡整編方案后，再次明確提出：二炮與國防科委不能合并，這是兩個不同性質的機構。

1980年5月，劉華清率領軍事技術代表團訪問美國，對美國統一高效的軍事科技管理工作感觸良深。回國后劉華清代表訪美軍事技術代表團向中央軍委、國務院提交了《對美國軍事科技管理工作的考察和改進我國國防科技管理的建議》的報告，報告說：這次赴美考察，主要是了解美軍軍事技術裝備發展的基本情況和組織管理的特點。通過考察，深感我軍裝備與美軍相比差距很大，并且感到從目前的趨勢看，這種差距還會繼續加大。我國的經濟力量遠不如美國，縮短這個差距有賴于正確的政策和有效的管理。目前我國國防科研和裝備發展的管理體制分散，領導多頭，工作混亂，任務與保證條件脫節，指標偏高，戰線太長，同時又缺乏一整套嚴格的管理程序，軍兵種和工業部門往往意見分歧，難以統一，科研力量也十分分散，有許多重復浪費，協作協調困難重重。這樣繼續下去，裝備落后狀況不僅不能改善，差距還可能越拉越大。美國的管理體制和辦法，特別是那些符合科研工作規律、符合軍事科技裝備工作規律的部分，可以作為我們的借鑒。劉華清參照美國的情況，總結了我們自己的經驗，提出改進我國目前的國防科技工業領導體制，建立集中統一領導。劉華清說，任何一個發達國家，對軍事技術裝備的領導都是高度集中統一的。參觀美國以后，更加深了這種印象。“文化大革命”前，我們的國防科研統一在國防科委。現在是尖端武器的科研、生產歸國防科委；常規武器的科研、生產歸國防工辦；裝備工作和軍隊內部的科研歸總參；后勤裝備的科研歸總后。全軍的科研工作四家分管，雖有科技裝備委員會協調其間，只是軍委的咨詢機構，每年都開一百多次會議，也解決不了什么問題。隨著全國工業體制向專業化公司的過渡，國防科技裝備工作的上層領導權力必須集中。劉華清提出了四個方案：第一方案：恢復“文化大革命”前的國防科委，把國防工辦管的常規武器科研、總參裝備部管的軍隊科研、總后司令部管的后勤裝備科研，以及分屬海軍、空軍、總后軍械部的常規武器靶場，統一由國防科委領導。第二方案：國防工辦的職能和機構并入國防科委。在當前階段，既管科研、又管生產。隨著專業化公司的建立，軍隊同公司通過合同安排試制、生產，領導的主要精力即可轉到國防科研上來。即經過一段過渡，然后實現第一方案。第三方案：成立總科技裝備部，將總參裝備部、國防科委和國防工辦的一些職能和機構合并，根據國家撥給的科研費、裝備費，統盤考慮科研項目和裝備計劃。各國防工業部組成若干專業化公司后，總科技裝備部通過合同與公司發生聯系。第四方案：國防科委維持現狀，只管尖端武器；把國防工辦和總參裝備部的一些職能與機構合并，成立常規武器科技裝備部或第二國防科委，把常規武器的科研裝備計劃工作集中統一起來。我們認為，第三方案是把尖端、常規的科研、裝備計劃工作都統一起來，便于從全軍科學技術、武器裝備的全局出發，統一管理，比較理想，但牽動面較大。第四方案的優點是常規武器的科研得到了集中，但尖端、常規分成兩家，倘要協調，靠科裝委員會難以解決問題。而且當前戰略、戰術武器都以制導武器為骨干，兩家分管，肯定還有不少重復浪費。第一、第二方案，實質相同，都是恢復老國防科委，只是在步驟上，第一方案是立即恢復，第二方案是隨著經濟體制改革逐步恢復。權衡比較，我們認為第二方案比較現實可行。實際上，劉華清和軍委科裝辦的同志一致認為，第三方案即成立“總科技裝備部”，更能實現集中統一領導，比較理想。只是擔心當時因牽涉面大反而搞不成，才推薦比較現實的第二方案；想先邁出這一步，將來再待機向總科技裝備部發展。

6月29日，鄧小平對上述兩份報告一并作出批示：“現將軍委科技裝備委員會去年十二月的報告，和這次劉華清同志訪美后的報告，共兩件，印發政治局、書記處、軍委常委各同志閱。這個問題很大，將在充分醞釀之后,再行討論和決定。”。

經過進一步調查研究，1981年10月23日，在張愛萍、王震等主持下，軍委科裝委、國防科委、國防工辦聯合向國務院、中央軍委上報了《關于調整國防科技、國防工業管理體制的請示》。請示中擬定了兩個方案：第一方案以國防科委現有機構為基礎，由國防科委、國防工辦、軍委科裝委辦公室合并，組成中國人民解放軍國防科學技術工業委員會，簡稱“國防科工委”，也稱“中華人民共和國國防科學技術工業委員會”，隸屬軍委建制，受國務院、中央軍委雙重領導。主要任務是，根據中共中央、國務院、中央軍委有關方針、政策，組織研究我軍武器裝備的發展方向、戰術技術論證，組織武器的改進和新型武器裝備的研究、設計、試制、定型及批量生產。第二方案除編制體制、隸屬關系同第一方案外，不同之處是，國防科工委只負責武器裝備的研究、設計、試制、定型、生產等工作，而武器的發展方向、長期規劃等工作由總參謀部、總后勤部主管。

張愛萍就此事還向軍委秘書長楊尚昆作了當面匯報。楊尚昆表示贊同合并。隨后，張愛萍和楊尚昆還聯名向中央寫了信。信中直接提出：由國防科委、國防工辦、軍委科裝委辦公室合并，組成中國人民解放軍國防科學技術工業委員會，同時稱“中華人民共和國國防科學技術工業委員會”，簡稱“國防科工委”，隸屬軍委建制，受國務院、中央軍委雙重領導。張愛萍還就國防科工委同國務院有關部委、軍隊有關單位和各省、市、自治區國防工辦的關系提出了建議。

為了精減機構，減少層次，避免工作交叉重復，更有利于實行統一領導和統籌規劃，經過較長時間的協商醞釀，中共中央、國務院、中央軍委于1982年5月決定，以國防科委為基礎，由國防科委、國防工辦、中央軍委科學技術裝備委員會辦公室合并組成中國人民解放軍國防科學技術工業委員會，同時稱中華人民共和國國防科學技術工業委員會（簡稱國防科工委）。國防科工委隸屬中央軍委建制，其工作受國務院、中央軍委雙重領導，是中央軍委統管全軍國防科學技術工作的領導機關，也是國務院統管其所屬各國防工業部（核、航空、兵器、航天工業部）的國防科技和國防工業的領導機關。國防科工委的任務是：根據中共中央、國務院、中央軍委有關國民經濟建設和國防建設的方針、政策，組織研究武器裝備的發展方向；組織武器的改進和新型武器裝備的戰術技術論證、研究、設計、試制、試驗、定型及批量生產；領導所屬試驗基地和直屬校、所的工作；領導空軍、海軍試驗基地的試驗業務工作和基地建設，各軍兵種、總參謀部有關各部的科研機構的科技業務工作，以及第二炮兵的技術業務，各省、市、自治區國防科技工業辦公室的業務工作。中央軍委任命陳彬為主任，劉有光為政治委員，鄒家華、馬捷、張蘊鈺、伍紹祖、聶力為副主任，周一萍為副政治委員。同時設立國防科工委科學技術委員會（簡稱國防科工委科技委），張震寰為主任，錢學森、朱光亞、宋健、葉正大為副主任。隨后，國務院、中央軍委決定，電子工業部、中國船舶工業總公司有關武器裝備研制、生產管理的業務，由這兩個部門設立軍工部或辦公室負責組織承辦；兩個部門的武器裝備研制、生產工作，統一由國防科工委歸口管理。

國防科工委的成立，初步實現了對國防科研、生產工作集中統一領導管理的目標。