二線城市地鐵狂飆急剎車

何焰

地鐵是城市的血管。

“那北京就屬于高血壓！”陳雪松哈哈一笑，剎那又板下臉來，她是真的怕了北京的地鐵了，“6號線擠得人沒有尊嚴。”

要是雪松在北京待得久了，她就會發現6號線其實不算什么，更擠的也有：1號線的國貿，2號線的西直門，4號線的新宮站……但此時此刻青年路上正擠著呢，她想象不到那些，“地鐵快把我這小北漂的夢給擠碎了。”

上海，早上7點半，地鐵馬上進站。

即使是起點站，汪笑帆還是有點兒緊張。3、2、1……“沖啊！——”搶到座位就意味著美好的開端，但更多時候他會敗下陣來，被男男女女夾在車廂中間，被裹挾著，奔赴新的一天。

對于陳雪松和汪笑帆這種北漂和滬漂來說，地鐵是鏈接工作與生活的橋梁，同時也提供著頻繁的折磨。

但實際上，地鐵是目前世界上運輸質量和效率最高的公共交通方式，若說地鐵是痛苦，那它也是準時，是快速，是大城市里每天數百萬人出行的首選。并且，截至2017年底，北京、上海的城市軌道交通線網水平仍舊是領先全國的，其總長度分別為685.1公里和732.2公里，各自由十幾條長度不等的線路組合而成一張有機線網，這個城市線網還將在未來進行進一步的增長與優化。

但中國只有一個北京，一個上海，一個廣州或者深圳，地鐵并不是所有地方都需要，或者是需要那么多。

2018年7月13日，國務院辦公廳（以下簡稱“國辦”）印發《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見國辦發〔2018〕52號文》（以下簡稱“52號文”），根據統計，全國13座城市因為不符合52號文要求，不再具備承建地鐵的資格。

一日之間，13城“地鐵夢”碎，國辦一紙文件，給國內高熱的地鐵申建浪潮，特別是那些二線城市的地鐵熱按下了退溫鍵。

錢和人，提高的門檻

地鐵是拉動城市經濟的利器，但它更是出行工具，應該有需求，才修。

統計顯示，截至今年7月，我國共有43座城市曾得到正式批復，可以建設以地鐵、輕軌為主的城市軌道交通項目，但52號文出臺之后，其中只有30座完全符合“申報新一輪建設規劃條件”，剩余13座城市喪失新一輪的地鐵申建的資格。

在此之前，我國地鐵項目申建的主要依據是2003年由國辦印發的《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知國辦發〔2003〕81號文》（以下簡稱“81號文”）。與15年前發布的81號文相比，此次印發的52號文主要做了三個方面的修正，正是這些修正項，成為了卡住13城的新門檻。

一是“新增”，新增了地方政府債務、交通企業債務、責任主體、規劃期限等要求，以此剔除了9座地方債務率不符合標準的城市：哈爾濱、沈陽、西安、南寧、貴陽、昆明、呼和浩特、蘭州、包頭;二是“提高”，提高了81號文中所要求的城市軌道交通建設基本條件，要求申報城市的一般公共財政預算收入從100億元以上提高到300億元以上，地區生產總值從1000億元以上提高到3000億元以上，申報輕軌的標準，也相應有了大幅提高。因此，太原和烏魯木齊出局;三是“變更”，由300萬的城區人口變更為300萬市區常住人口的要求，將包頭、蘭州、洛陽、呼和浩特、南通5市篩出。其中，包頭、蘭州與呼和浩特3座城市屬于地方債務率和人口要求這兩大項指標均不符合52號文的要求，被重復被篩出的類型。

另外，福州曾在2018年3月被發改委認為市區常住人口不達標而不予批準新一輪地鐵建設規劃，但該市隨后進行了人口統計數據的更新，于是福州又重新進入了有資格申建地鐵的城市行列。目前，福州的濱海新城快線已經通過了國務院審批，進入了工程可行性的審批階段。

而上述13座城市的“地鐵夢”碎也可以劃分為兩類，一類以包頭為代表，其相應的軌道交通項目整體上被無限期推遲，屬于短期內徹底破滅;另一類是以呼和浩特為代表，則是暫停新建項目，已經啟動的項目還是可以繼續施工的，屬于“緩中求活”。

同濟大學《城市軌道交通研究》主編孫章是國內知名的城市軌道交通專家，曾長期參與多個城市軌道交通規劃的咨詢工作，他分析，看似嚴苛程度不同的兩類管制的分野，實際上很好理解。呼和浩特的舊地鐵項目可以繼續施工，一方面是地鐵建設到一定階段，沉沒成本太大，另一方面是地鐵建設有很多不可逆的工序，進行項目填埋、修正的資金可能超過政府的補助，“騎虎難下，回不去了”。

孫章認為，國家給予呼和浩特這類城市地鐵項目的管制稍微寬松，是一種不得已的“保胎”政策，同時也寄希望于放慢城市地鐵建設速度之后，將城市地鐵建造的虧損后移。同時，改革開放不停步，用增加的經濟實力來沖減政府財政壓力，使得“將死”的城市軌道交通項目在“緩中求活”。

中西部要趕超東部

1969年10月1日，秋天的北京。一輛地鐵進口機車從古城站呼嘯駛出，北京地鐵1號線建成投入試運營，中國自此進入了地鐵時代。

從1969年至今，我國的城市軌道交通發展經過了3個階段，緩慢起步階段、快速發展階段和“超強度”建設階段。

孫章介紹，1969年-2000年屬于緩慢起步階段，全國只有4城開通地鐵，平均每年新增運營4公里地鐵線路;在2001年-2015年的快速發展階段中，這一階段全國有12座城市開通了地鐵，平均每年新增211公里地鐵線路投入運營;進入2016年之后，我國城市軌道交通建設進入了“超強度“建設階段。

2016年，新增運營地鐵線路長度高達534.8公里，較上一階段年平均增值翻了近2.5倍，僅一年之后，2017年的城市軌道交通線網長度增長額達到868.9公里，突破800公里大關。

除了新增地鐵線網長度呈幾何式暴增之外，我國城軌建設規模也創歷史新高。“成都、武漢、鄭州，這三地的短期內建設規模已經超過了當年北京奧運會和上海世博會之前的軌道交通發展強度。”孫章說。

2017年，僅成都這一座城市，便有368公里城市軌道交通項目在建，一則《成都地鐵建設強度全國前列！》的新聞已經連續半年占據了“成都地鐵”官方微信公眾號的頭版頭條。據確認，目前，成都有9條地下線路在建，最少未來數年內，成都會保持當前的“滿城盡在修地鐵”的狀態。

“十三五”之后，中部省會城市在地鐵規劃、修建的進程中，強度有趕超北上廣深之勢態，諸多更加二線的城市也緊隨其后，頗有“爆發式”狀態。

根據中國城市軌道交通協會副會長兼秘書長、教授級高級工程師宋敏華透露的數據，2016年以后，全國有100多座城市開始了城市軌道交通線網的規劃，形成了百城百市同時發展軌道交通的“新局面”。

東部某一線城市地鐵設計研究院的資深工程概算人士分析，我國當前，地鐵每公里的造價約為7億-11億元，52號文明確要求其中財政資金投入不得低于總項目資金投入的40%，也就是說，每建造一公里地鐵，地方政府真金白銀最少要出資2.8億-4.4億元。

而地鐵作為準公共產品，具有“盈利難”的特性，“越運營越虧本”是普遍現象。所以，單價高昂、回本困難與地鐵熱潮相互激發，相當大程度地加劇了地方債務的負擔。地鐵是地方政府拉動經濟的利器，但更是一種昂貴的“流行消費”，可能瞬間變成了地方政府的“燙手山芋”。

52號文印發之后，全國共有9城因為地方負債率不符合標準被取消地鐵申建資格，更多處于線網規劃階段的城市也因資金與債務審核的要求，被52號文拒之“地鐵夢”的門外。

但從長期來看，文件的“一刀切斷”，并不是壞事。比如，部分地方政府試圖以交通來引導城市邊界拓展，其實是為了沿著地鐵買地，但巨額的修建資金以及運營成本，以及城市的實力現狀表明，這種算盤可能有問題。

地鐵規劃的“胡煥庸線”

在此次52號文大幅修正債務、收入、GDP等審核要求的背景下，關于遠期客流量的一項重要指標卻與15年前毫無變化，仍舊是“達到單向高峰小時3萬人以上”。

經過52號文的新一輪篩選，部分西北地區的省會城市被踢出新一輪城市軌道申建的隊伍之后，剩下的有資格的城市分布，更加符合“胡煥庸線”了。

根據52號文，有資格申建地鐵的城市分布進一步往東南方傾斜，北京、上海持續領先，中部省會、長三角、環渤海地區高歌猛進，而西北部省會地區卻逐漸被篩出。這直接反映的是，相比15年前，我國人口流動與經濟發展基本上一直都是同步的，區域不平衡問題依然嚴重。

資深地方財政研究專家，上海財經大學副教授鄭春榮表示，從財政角度出發，考慮城市是否具有申建城市軌道交通的必要，有近期和中長期兩個維度。近期維度是考察地方政府的一般預算收入能力是否足夠支撐起昂貴的城市軌道交通建設支出，中長期則是主要考察城市的人口導入能力。

但在我國人口流動近一步失衡的情況下，以呼和浩特、蘭州為代表的西北地區省會城市喪失了中長期申建地鐵的必要性。讓人擔憂的是，城市人口增長乏力帶來經濟增長減速，隨之基礎設施更新減慢，可能會再次造成西北部城市的人口導入能力下降，從而進入糟糕的惡性循環。

52號文篩選的結果基本符合“胡煥庸線”。鄭春榮認為，因為52號文是一個全國普適的標準，而不是對中西部的“扶持”政策。對過熱的地鐵“申建潮”出臺一份限制是合理的，它不存在打壓經濟的問題，反而讓各地政府看清自身實力與實際需要，“有多大本事，做多大事。”鄭春榮說。

但鄭春榮也認為，也許可以為不同地區的城市制定一個階梯式的軌道交通建設審核標準，會比“一刀切”更科學合理一些。

孫章提出了另外的想法，他說，城市軌道交通建設應該是階梯式的，而不是一開始就上地鐵。從BRT到有軌電車，到輕軌，再到地鐵，其造價、成本、速度、載客量、舒適度都是依次上升的。而且，上述不同的交通形式是可以共用城市軌道交通的規劃紅線的，隨著城市的發展，彼此之間還可以相互改造，來應對不同時期的城市交通需求的變化。

在孫章看來，如果真的要改善交通，對于一些暫時達不到申建標準的城市來說，追求“高大上”的地鐵，不如利用好“短平快”的其他城市軌道交通。

不過，在一些地方政府看來，地鐵的價值恐怕遠不止于交通本身。

（劉欣薦自《南風窗》）