新疆“互聯網+政務服務”與政府治理創新研究*①

胡婷

（中共新疆區委黨校 行政學教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

黨的十八大以來，國家層面相繼出臺了《推進“互聯網+政府服務”開展信息惠民試點實施方案》《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》等一系列文件，旨在加快轉變政府職能，提高政府服務效率和透明度，便利群眾辦事創業，激發市場活力和社會創造力。新疆也按照國務院深化“互聯網+政務服務”改革系列部署總體要求，充分利用已有資源設施，加強集約化建設，推動政務服務平臺整合，促進條塊聯通，努力開創政務信息資源互認共享的良好局面。

一、新疆“互聯網+政務服務”發展現狀

1.頂層設計，筑牢“互聯網+政務服務”發展基礎。一是加強電子政務統籌管理。成立自治區電子政務網絡和政務大數據建設管理協調領導小組，統籌全區電子政務網絡和政務大數據建設管理工作，整合電子政務內網和外網建設管理機構，從根本上解決當前電子政務存在的網絡不能互聯互通、信息難以共享交換、政務資源統籌不足、工作協調配合不夠及電子政務管理各自為政、分散建設、低水平重復建設等突出問題。

二是加快推進統一的電子政務網絡平臺建設。進一步將網絡延伸至基層鄉鎮（街道）、社區，形成覆蓋全區政務部門統一、安全、可信的政務網絡平臺，將主要網絡提升為622M帶寬的SDH數字電路，為承載各政務部門業務應用，實現政務部門間網絡互聯互通、信息共享和業務協同、開展網上政務服務等共性應用，做好基礎保障。

三是推進全區統一的政務大數據建設。目前，自治區已形成了2300萬常住人口、460萬流動人口、90萬地名地址、67萬法人單位、空間地理、區情、法律法規等大數據庫，并進行了政務數據共享交換技術架構和實施方案的研究，初步建立了政務部門間政務數據共享交換機制和政務信息資源共享交換系統，開始面向有關廳局和基層開展政務大數據共享交換服務。

四是深化政務網絡共性應用。一是在全區范圍內積極推進業務信息和電子文件交換系統、基層管理服務信息系統、基層組織信息系統等共性應用。面向基層的業務應用和數據服務，通過向基層鄉鎮（街道）、社區主動推送人口、法人、地名地址等基礎數據，規范了基層信息化工作，提高了基層政務工作效能，減輕了基層工作負擔。二是基于統一的電子政務網絡面向政務部門提供視頻會議系統、信息報送系統、工作督查系統等一系列共性應用服務，為政務部門間的信息共享、業務協同提供了強有力的支撐。三是對延伸至基層的信息系統和網絡平臺進行整合，實現基層數據采集錄入一數一源、一次錄入、多方共享，優化了基層管理和服務模式。四是全面推進專網整合，將安全風險較大、應用效率低的專網整合到電子政務內、外網，促進網絡互聯和信息共享，提升信息網絡安全保障能力。

2.優化服務，促進“互聯網+政務服務”規范運作。近年來，自治區通過加強制度建設，不斷豐富政務服務手段和方式，規范平臺建設，積極促進“互聯網+政務服務”規范運作，全面提升行政效能。

一是加強流程設計，進一步規范網上政務服務。自治區結合本區實際，開展了權責清單清理、服務事項梳理、服務流程簡化優化等工作，制定出臺并公示了一系列規范政務服務內容的指導性規程，確保網上網下流程一致、要求一致、標準一致，切實為企業、群眾減負。如自治區地稅局制定出臺并公開了《稅務行政許可事項審查工作細則》《稅務行政許可事項服務指南》等規程，規范了網上網下行政審批服務。其中，對辦理許可業務最多的事項——對納稅人變更納稅定額的核準，在全區推廣計算機評定稅系統，充分利用信息化手段，減少審批環節，承諾10個工作日完成，比法定工作日的辦結時限縮短了一半，行政服務效率顯著提升。

二是信息跑路，推進實體政務服務中心向網上審批大廳延伸。目前，全區14個地州市建成政務服務中心，其中11個地州市政務服務中心實現實體大廳向網上辦事大廳延伸。自治區已經建成的11個地州市級行政服務中心和部門辦事大廳，積極探索政務服務模式，本著網絡互通、系統兼容、信息共享、網上督查的目標，融合各相關業務系統，實現便民、高效的一站式網上服務和線上線下一體化服務平臺。

三是加強和規范平臺建設，為保障優質高效的政務服務奠定良好基礎。自治區各地各部門積極推動網絡平臺建設，優化政務服務，推進信息共享，抓好信息惠民。如自治區發改委建設完成投資在線審批監管平臺，將串聯審批變為并聯審批，在地域上達到自治區、地州市、縣市區三級全覆蓋，在功能上實現投資項目審批、核準、備案三項業務全覆蓋，實現了“一網告知、一網受理、一網公示、全程監督”的目標。

二、新疆“互聯網+政務服務”發展的制約因素

1.“互聯網+政務服務”發展普遍存在的問題。一是政務服務能力不足。根據《2018省級政府網上政務服務能力調查評估報告》，新疆在31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團中網上政務服務能力評估排名中處于末端，能力指數低于平均值。[1]具體表現在：首先是政府服務人員服務意識不強，仍然認為“互聯網+政務服務”是政府提供服務的一種工具創新，忽視了以用戶需求為中心的思維導向。其次是政府部門缺乏改革積極性。自治區政府推進“互聯網+政務服務”的進度比較緩慢，全國有20個省已經建成省市縣三級以上的網上政務服務平臺，但新疆還只是推進到自治區一級；在國務院辦公廳《2018年全區政府網站抽查情況的通報》中仍有少數政府網站問題比較突出，存在“四不”問題①“四不”問題：政務服務信息更新不及時、信息發布不準確、互動情況不回應、辦事服務不實用。。

二是統籌協調推進難度大。自治區政府在整合數據信息時，仍然存在“信息孤島”和“條塊分割”的現象，表現在以下幾個方面：首先，政府部分機構的辦事人員為了保護所在單位的利益和數據的安全準確性，拒絕提供其所擁有的信息和數據；而有個別部門會向特定企業、社會組織開放公共數據，這種行為不僅損害公共利益，同時也有礙數據公平。其次，一體化政務服務平臺的缺失造成各地州、市、縣的政務服務平臺各自為政及資源信息缺少籌劃性統一，使政府治理和公共服務數據信息難以互聯互通，處于碎片化狀態，極大地制約了大數據、云計算等新技術的價值創造能力，使不同地區、不同層級政府部門間難以實現信息共享和業務協同。

三是配套保障體系不健全。“互聯網+政務服務”的建設不只是辦事渠道和服務方式的變化，還涉及職能轉變、體制機制、技術實現、監管審查等一整套的內容，但是相關制度性配套保障措施的缺位，導致我國包括新疆在內的網上政府服務沒有形成統一規范的標準體系，不同地區、不同部門、不同事項之間難以整合協同，信息孤島現象嚴重。（見表1）

我國針對“互聯網+政務服務”的相關立法還處于逐漸完善的過程。從目前所頒布的法律法規來看，雖然它們發揮了一定程度的保障作用，但是由于涉及面廣，標準各異，也造成了立法重復和沖突的問題。因此，并不能為“互聯網+政務服務”建設提供完整的保障和指導。此外，“互聯網＋政務服務”在提供服務時是否能夠確保服務產品讓公眾滿意，還需要配合科學的績效評估方法和監督考核制度。目前在對“互聯網+政務服務”工作的考核過程中，大部分的服務部門并不是以“用戶體驗”為標準，而是以自我工作總結中部門所完成的服務項目和所獲取的收益作為評估指標。

2.新疆地方性特點存在的制約因素。一是“互聯網＋政務服務”專業復合人才匱乏。首先，新疆地處偏遠，經濟發展相對內地省份較落后，很難引進既熟悉政府管理又精通互聯網業務流程的復合型人才。其次，對現有專業技術人員的培訓力度不夠。近年來，新疆自治區辦公廳多次針對政務服務平臺的實施應用對各地州、市縣的平臺操作人員進行培訓，在一定程度上推動地區云計算、大數據、人工智能等現代信息技術運用。但是，這些技術培訓往往是針對某一方面問題的短期培訓，滿足不了“互聯網＋政務服務”的長期發展的需要。

表1 我國現行“互聯網+政務服務”法律法規匯總

二是互聯網發展不均衡。由于互聯網基礎設施發展的不平衡，南北疆地區信息技術發展和應用的差距較大，這是新疆信息化時代日益突顯的社會問題。近年來，新疆在中央的大力支持下，依托“一帶一路”建設，一定程度上加快了信息化發展速度。但是，由于地區間發展不平衡使各地政務服務水平差異較大。在地處偏遠、發展落后、交通不便的村鎮，尤其是南疆少數民族聚集的地區，由于互聯網基礎設施覆蓋率不足，加之國家通用語言文字普及推廣的力度有待加強，導致這些地區的“數字鴻溝”問題仍然較嚴重。

三是網絡信息安全問題仍然存在。新疆互聯網網絡安全整體狀況良好，基礎網絡運行總體平穩，網絡安全防控處于全國領先水平，但是網絡信息安全問題仍然不容忽視。根據2017、2018年的《新疆互聯網網絡安全情況通報》顯示，重要信息系統安全仍有待提高，網頁篡改情況、網站后門情況、網站漏洞情況依然存在；公共網絡安全情況不容忽視，利用木馬或僵尸程序、“飛客”蠕蟲病毒等的破壞活動不容忽視。

三、以“互聯網+政務服務”推進新疆政府治理創新的實現路徑

1.業務路徑——優化政務服務品質。有效滿足人民群眾的網上辦事需求，切實增強獲得感，是推進“互聯網＋政務服務”發展的著力點。一是要繼續擴大網上服務的廣度，延長網上辦事鏈條，推進網上辦事全程電子化。涉及與企業注冊登記、居民教育、醫療密切相關的服務事項，盡可能實現全程在線辦理。目前，克拉瑪依市試行個體登記全程電子化，申請人可以登錄“新疆工商”，完成在網上填報登記信息并使用電子簽名。二是逐步拓展網上服務的深度，進一步簡化、優化政務服務流程，創新網上服務模式，大力推行網上并聯審批，[2]運用“互聯網＋”思維和手段，大力推行“智慧”服務，充分依托網上政務服務平臺，以與企業生產經營、群眾生產生活密切相關的重點領域和辦理量大的“高頻事項”為重點，通過優化辦事系統、簡化辦事材料、精簡辦事環節，讓更多政務服務事項最多跑一次。[2]三是拓展政務服務移動應用。推動政務服務向兩微一端等延伸拓展，加快推進電子證照、統一身份認證、電子簽章的應用，讓老百姓用手機上網就能辦理相關證照，打造嶄新的政務服務模式。

圖1 全區一體化在線政務服務平臺組成圖

2.技術路徑——暢通政務服務渠道。暢通政務服務渠道是開展“互聯網+政務服務”的技術基礎，是實現“一網、一門、一次”的技術路徑。一是構建一體化在線政務服務平臺（見圖1）。自治區、地（州、市）、縣（市、區）相關單位、編辦、電子政務辦相互配合，統籌協調，全面整合政務服務資源，統籌政務平臺建設，制定統一標準，加快實現政務信息資源互認共享。目前，昌吉州已完成試點任務，投入近2000萬元建成了昌吉州政務服務云平臺，整合了農業、教育等57個政府應用系統，實現了行政事項在線審批和婚姻登記、殯葬服務等便民服務事項網上辦理。二要推進線上線下集成融合，優化提升實體政務服務大廳“一站式”功能，完善自治區、地（州、市）、縣（市、區）鄉鎮四級綜合性政務大廳集中辦理，加快實現“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”，實現企業和群眾必須到現場辦理的事項只進“一扇門”；[3]加強鄉鎮（街道）便民服務中心、村莊（社區）服務站點建設，推動基于互聯網、自助終端、移動終端的政務服務入口全面向基層延伸。新疆可以充分利用覆蓋全疆的便民警務站資源，形成基層綜合便民服務平臺，為百姓提供“一站式”服務。三是推進事中事后監管信息“一網通享”。依托“信用新疆網站”和新疆企業信息公示系統，提供信用信息查詢和共享服務，并使監管信息和政務服務深度融合。

3.運行路徑——夯實政務服務基石。推進“互聯網+政務服務”，實現政府治理創新，需要完善的配套制度予以保障。目前，“互聯網+政務服務”缺乏對應的制度和規范，建立和完善各類法律、規章迫在眉睫。因此，一方面要通過國家層面的制度設計建立與“互聯網+政務服務”相應的標準規范，建立統一的工作標準，規范“互聯網+政務服務”建設；另一方面自治區政府要在全面貫徹落實國家頂層制度設計基礎上，結合本區實際，按照統一協調、部門聯動的原則，協調統籌推動地（州、市）、縣（市、區）的“互聯網+政務服務”建設，通過一月督查一通報，加強監督考評，對工作推進不到位和不配合的，落實責任追究，切實提高工作的責任感和使命感。

此外，要遵循國家信息安全等級保護指南的要求，加快完成電子證照庫、人口綜合庫、公共信用庫等規范編制工作，[4]做好政務信息系統的改造對接，促進政務資源的開放共享交流。同時也要加大對涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等重要數據的保護力度，提升信息安全支撐保障水平和風險防范能力。加強“互聯網+政務服務”平臺中各類公共信息、個人隱私等重要數據的安全防護，建立數據安全規范，在系統后臺對每類數據的安全屬性進行必要的定義和設置，詳細規定數據的開放范圍和開放力度，并嚴格執行相應的權限管理。[2]

4.管理路徑——完善政務服務保障。首先，堅持以人民為中心，強化各級干部改革意識。基于以人民為中心的發展思想，把推進“互聯網+政務服務”建設與“放管服”改革同步推進，由自治區辦公廳牽頭，自治區、州、市縣三級政府部門職責分工，以抓統籌、抓指導、抓督查、抓考核為目標推動工作。組織召開由多個部門參加的黨組會、常務會、研究部署會、協調推進會等，以此強化各級干部的改革意識、大局意識和擔當精神。其次，加大指導推進力度，提升公務人員素質。定期組織培訓業務人員，不斷更新培訓內容，使其掌握日新月異的信息技術；把疆內試點縣市成熟的經驗及做法形成材料，在業務部門進行交流、觀摩和學習；充分利用內地省市援疆的人才資源和技術資源，打造業務交流平臺，定期組織分管領導、管理人員和技術人員到對口援疆省市學習、交流與培訓，援疆省市的同類人員也可來新疆援助政府網站的建設和發展。[5]最后，多措并舉，提升公眾參與意識。通過線下宣傳欄粘貼海報、分發漫畫宣傳冊、線上制作視頻及動漫等形式吸引公眾和辦事群眾關注和熟悉政務服務信息。通過電視、網絡、報紙、宣講會等形式宣傳網絡安全相關知識，消除公眾對“互聯網＋政務服務”的安全性顧慮。加強與公眾的交流與溝通，為其提供監督投訴渠道，使公眾在“互聯網＋政務服務”辦事過程中的問題得到及時反饋，以此增強公眾的參與感、獲得感。