政府信息依申請公開現狀問題研究

劉 霞，張 闖

（長春理工大學，吉林長春，130022）

一、依申請公開的理論基礎

許多國家在憲法中都明確規定了公民享有知情權或獲得政府信息的權利。政府充分公開其獲取的政府信息有利于保障公民的知情權，使公民充分獲取自己需要知曉的相關信息，從而有利于公民自身個人價值的實現。保障公民的知情權，有助于公民享受憲法賦予的相關權力。我國憲法雖然沒有對公民知情權加以明確規定，但是在相關的地方性法規、規章中都有保障公民知情權的規定內容。對國家機關在工作中形成的政府信息，公民享有知悉了解的權利，公民有知悉并參與表達自己意志的權利。公民知情權的行使，有助于政府部門積極了解民意，進行科學決策，為人民的利益服務。同時，公民知情權的實現，有利于政府實現行使職權的透明度，不斷接受社會公眾的監督，更好地為公眾的利益著想。

我國的國家性質決定政府機關辦事應當符合人民的利益，一切從人民的利益出發，體現“為人民服務”的觀念。人民主權原則是我國憲法的基本原則。政府行政應當充分體現人民主權原則，以人民的利益為導向，表達人民的意愿。國家應當充分尊重公民的利益訴求，保障公民的權力和自由，按照人民的意志行使權力。人民可以有序、自由地參與政府的決策，行使自己的言論自由，表達自己的意志。政府也應當通過各種途徑保障公民權利的實現。這就要求政府要依法行政，也要合理行政。政府機關在工作中應當樹立以民為本的思想理念，建立公民有序、高效地參與政治生活的機制，保障公民依法享有的各項權利的積極行使和充分表達，這樣政府的工作才會不斷得到公民的支持和擁護。

二、依申請公開的重要意義

隨著經濟建設的發展不斷向前推進，政府信息對于公民生活的重要性日益明顯，公民對政府信息也越來越關注。依申請公開制度作為我國政府信息公開制度的重要組成部分，主要是指在法律規定下，公民、法人或者其他組織申請政府機關公開政府信息，在本機關的職權范圍內，按照一定的程序，政府機關向申請人公開政府信息的一種制度。依申請公開制度有利于充分保障公民的知情權、參與權、監督權，對法治政府建設及政府服務的轉型起到重要的促進作用。政府信息公開有助于公民充分了解政府信息，只有這樣，人民才會主動熱情去關心政府做出的關乎百姓生活的種種決策。政府要鼓勵公民積極參與政府決策，表達其意見和訴求，使決策更具有可操作性和實踐意義。政府信息公開的透明化，也體現著為人民負責辦事服務理念。政府信息公開工作年度報告中顯示，依申請公開的數量逐年增加，反映了依申請公開制度在公民生活中發揮著重要作用。

政府信息公開有利于保障公民了解政府機關的日常工作動態，充分參與政府的行政決策，從而杜絕行政機關不作為現象的發生，真正做到為人民群眾服務，受人民群眾監督。同時在依申請公開的工作實踐中，存在行政機關答復不及時（在收到申請之日起的十五個工作日之后才回復）、答復內容不符合申請人的要求（答復的內容與申請人申請的內容無關）或者未直接答復申請人等相關問題，由此引發的行政復議、行政訴訟的問題也在不斷增多。因此要求政府應充分重視公民依申請公開工作方面的問題，嚴格按照政務公開工作的要求和依申請公開的專門規定進行回復。

三、政務公開依申請公開的現狀

（一）依申請公開制度逐步建立健全

《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）自實施以來，各級政府及部門都在積極推進政府信息公開工作，提高政府的治理能力，增強政府的公信力。依申請公開制度的建立，為公民積極行使表達權、知情權、參與權提供了有效途徑，通過申請政府公開相關信息的方式參與政府工作。各級政府部門貫徹依申請公開制度的實踐，主要體現在以下幾個方面：一是依申請公開的主體范圍不斷擴大，一些社會公用企業、社會團體也設置依申請公開的平臺，提供公民申請信息的方式（在線申請或電子郵箱等），保障公民的知情權，提高服務質量。二是依申請公開的管理制度不斷完善，關注公民的個人需求，各級政府適時通過第三方評估、民意調查、聘請政務公開監督員等方式，對政務公開工作的情況進行評估，不斷規范政務公開工作。三是積極組織政府信息公開工作的培訓會議，各級政府及部門制定業務培訓計劃，開展政府信息公開工作的業務培訓和工作交流，不斷提高信息公開工作的能力和水平。

（二）公民依申請公開的數量逐步增多

自《條例》實施以來，公民的政府信息申請量不斷增多。筆者統計了22個省、4個自治區的政府信息公開年度報告（新疆維吾爾族自治區的政府網站無法訪問，浙江省未對2015年的政府信息公開年度報告進行公開，湖南省未對2017年的政府信息公開年度報告進行公開，所以未進行統計），對近三年來公民依申請公開信息的數量進行統計并進行分析。其中15個省（自治區）2017年依申請公開的數量較2016年、2015年有增長，如山西省、吉林省、遼寧省、甘肅省、山東省、浙江省、河南省、江西省、江蘇省、海南省、四川省、寧夏回族自治區等。依申請公開數量較多的省份主要是吉林、遼寧、黑龍江、河北、陜西、山東、福建、浙江、河南、湖北、湖南、江蘇、安徽、廣東、四川。依申請公開數量相對較少，年申請量不足3000的省（自治區）有7個，分別為山西、甘肅、青海、江西、海南、內蒙古、寧夏。

（三）依申請公開救濟申訴數量明顯增加

下表是筆者統計了22個省、4個自治區的政府信息公開年度報告，近三年行政復議、行政訴訟公開的數量統計（新疆自治區的政府網站因無法訪問未進行統計）。隨著政府信息依申請公開數量的增加，行政復議、行政訴訟的數量相對應上升。依申請公開數量較多的省份普遍也存在行政復議、行政訴訟的數量較多的問題。近三年的行政復議、行政訴訟占依申請公開數量的比重不斷提高，說明公眾對政府信息公開的關注不斷提高，維權意識也在不斷增強。

表1

（四）依申請公開的內容越來越廣泛復雜

政府重視信息公開工作，不僅擴大主動公開的范圍，而且逐步規范依申請公開中申請內容回復及答復方式。公民申請內容的范圍越來越廣泛，申請政府公開其行政行為實施的更多信息，內容拓展到政府日常行政管理行為，主要集中在工商、國土、林業、水利、發改、統計、住建、環保、教育、社會保障等領域。依申請公開的內容主要體現在查詢企業信息、土地性質審批、拆遷補償款、教育費用繳納、城市規劃設計、重大建設項目公開、環境質量情況、人才引進和保障措施、公務員招考和錄用、工資晉升等方面。公民依申請公開內容的要求不斷提高，要求政府機關規范答復的格式、嚴格答復期限、明確答復的內容等。這對政府的政務公開工作來說也是一種挑戰，促使政府不斷提高依申請公開能力。

四、依申請公開存在的主要問題

（一）政府對申請人設置的申請條件

《條例》規定，政府信息公開依申請公開的內容應當包含申請人的姓名和聯系方式，以及申請公開內容和選擇政府機關回復申請信息的方式，申請人申請公開政府信息不應被設置不合理的障礙。中國政法大學在2017年對全國100個城市在依申請公開政府信息方面是否設置不當的申請條件進行測評。此項的平均得分率為97.5%，得分率比較高，說明絕大部分城市并沒有對申請人設置條件，但是也有5個城市設置了不當的申請條件，分別是寧波市、吉林市、商丘市、揭陽市、茂名市，設置的條件無非是提供自身特殊需要的證明①中國社會科學院法學研究所：政府信息公開工作年度報告發布情況評估報告，中國社會科學出版社2017年版，第155頁。筆者也對單獨個市的政府信息公開評估進行分析。以長春市為例，長春市對各區縣、部門的政務公開評估中，有些部門在網上提交政府信息公開申請時設置障礙，需將申請表中公民、法人的信息全部填寫完整才可提交；有的部門在網上提交申請時僅限長春市戶籍，其他戶籍地區的公民無法申請相關信息；還有區縣要求申請人提供居住證明以及個人生產生活的特殊需要的證明，無法提供則不公開此信息。

（二）依申請公開提交的暢通性

根據政府網站公開的政府信息公開年度報告，公民可以通過網上在線、信函、電子郵箱、傳真、現場申請等多種方式申請政府信息。近幾年來，政府都在對依申請公開的方式不斷進行完善，大部分政府在其網站中都設置依申請公開欄目，公民可以網上在線提交申請表，方便公眾申請信息公開。但有的政府部門在信息公開年度報告中已說明依申請公開的方式有網上在線提交等，在網上提交申請時卻顯示此功能無效、不暢通，申請人的申請信息無法提交。當事人只能選擇郵遞信函、現場申請等其他的方式申請信息公開。

表2

（三）政府對依申請公開答復的規范性

依申請公開的答復結果在一定程度上決定依申請公開的效果，在評估實踐中，多家政府部門都能夠在規定的時限進行答復。在答復格式上有登記回執，告知依申請公開予以受理。在對依申請公開回復的區縣、管委會和部門中，大多數的區縣、管委會和部門回復內容詳實、格式正確，且有本單位蓋章落款。但是也存在一些問題，例如有些區縣、部門回復的內容中，落款處未有本單位蓋章；有的部門直接在申請人的依申請公開申請表上回復，也有部門未按照當事人指定的郵箱形式回復；有的部門在不予告知相關信息時，未告知申請人獲得救濟的方式。政府機關對于公民依申請公開的問題，答復不規范的問題主要表現為：告知申請人信息不存在；申請信息非政府信息公開范圍等理由不予公開，而相關理由也無確切的依據。

五、依申請公開的建議

（一）放寬對申請人資格的限制

對申請人資格施加限制，目的主要是避免申請人濫用申請權，對政府工作人員的工作造成不必要的干擾，增加其工作壓力。但是為保障《條例》的立法精神的實現，保障公民的知情權、參與權，規范和糾正某些政府部門要求申請人提供自身特殊需要的證明文件的行為，不應對申請人設置過多的限制，如戶籍限制、提供特殊需要的證明等等。行政機關應放寬對申請人資格的限制，為防止申請人濫用申請權，應從其他方面加強監管。

（二）便捷依申請公開的渠道

依申請公開的渠道應當高效、便民，推進依申請公開方式便民化，切實推進“互聯網+政務公開”，鼓勵和支持公民、法人和其他組織利用在線申請、電子郵箱等網絡化方式申請政府信息公開，這樣不僅有利于方便公民獲取相關政府信息，也有利于促進政府信息公開工作的高效和節儉。公民在明確申請公開的部門時，直接到政府機關申請相關信息，但是當申請人申請的信息不屬于本部門公開的信息時，在了解該信息公開的部門的情況下，應告知申請人申請相關信息的部門，減少公民在依申請公開中被答復非本機關政府信息公開告知書的情況。申請人也可通過省、市（縣）、區政府網站設置的依申請公開欄目提出申請，由政務公開辦公室傳達到相關部門，并且通過后臺監督相關部門依申請公開的答復情況。

（三）規范依申請公開信息的答復

在實踐中，行政復議、行政訴訟多數是由于行政機關不作為、答復內容敷衍、答復格式不合法等原因引起。規范依申請公開的答復內容、答復格式，一是避免行政不作為。行政機關在收到依申請公開的事項時，應及時進行審查，如果屬于主動公開的信息，在本部門已經對外公開的情況下，告知申請人查找信息的途徑、方式、時間、地點等。對于行政機關應當公開而未公開的情況，應當對相關信息及時公開，并答復申請人。但是也存在申請人申請的信息涉及到商業秘密、個人隱私的情形，行政機關應當先書面征求第三方的意見，同時也應加大對不及時答復、答復內容不符合要求等違法行為的查處和處罰力度，提高工作人員依法辦事的理念。二是明確答復內容。對申請人申請的政府信息可事先與申請人進行溝通，明確申請人申請的問題，做到準確、客觀答復。三是規范答復格式。政府信息公開，一般會以書面方式答復，但是申請人在申請表中明確行政機關以其指定的方式答復的，行政機關應當按照申請人指定的方式回復。

（四）加強政務公開的工作機制建設

政府應加強政務公開的工作機制建設，主要表現在以下幾個方面，一是建立政務公開工作的領導小組，確定一位政府領導分管，并納入議事日程。二是建立效果評估制度，依據國家政務公開工作的要求設置合理的指標體系，定期開展政務公開工作的評估，適時通過第三方評估等方式，加強對政務公開工作依申請公開方面的評估，并將評估結果作為政務公開績效考核的重要參考依據。被評估單位針對評估報告中提出的問題應及時進行整改。三是加強政務公開的學習交流，定期開展政務公開工作培訓。要加強對行政機關工作人員特別是領導干部的培訓，著力提升各級領導干部的政務公開理念，不斷提高政務公開工作能力和水平。四是強化政務公開責任追究制度，定期對政務公開開展情況進行督查。對于重要政府信息不公開、熱點問題不回應的應及時通報批評；對弄虛作假、隱瞞實情、欺騙公眾，造成嚴重社會影響的，依法追究負責人的責任。