農村精準扶貧的實踐問題及對策研究

焦海濤 張 靖

摘 要 貧困是世界各國普遍存在的一種現象，是發達國家和發展中國家共同面對的一個難題。我國作為世界人口大國，一直被貧困問題所困擾，尤其是在落后的西部農村地區，貧困發生率更是長期居高不下。雖然我國扶貧工作取得了顯著的成績，但是貧困依然存在，當前的貧困問題仍然不容忽視。針對當前我國經濟社會特征等現實狀況，習近平總書記在2013年11月在湘西走訪考察時首次提出了“精準扶貧”的概念。隨著國務院相繼出臺《建立精準扶貧工作機制實施方案》《扶貧開發建檔立卡工作方案》，精準扶貧工作也在全國全面開展起來。經過近幾年的實踐檢驗，精準扶貧工作在各地取得了一定的成效，貧困人口規模穩步減少，這充分說明精準扶貧政策是可行有效的，但同時，在我們實施精準扶貧的具體過程中也遇到了實際困境，這就需要我們進一步創新和完善精準扶貧機制，努力尋求更加符合現實情況和更具有可操作性的扶貧措施。

關鍵詞 精準扶貧 實踐問題

中圖分類號：F323.8 文獻標識碼：A

針對這些問題，本文將通過對陜西省C縣的深入調查研究，對精準扶貧實施中的實踐困境以及其原因進行闡述，并對如何創新精準扶貧機制，完善精準扶貧政策提出政策建議。

1陜西省C縣精準扶貧存在的實踐問題

1.1返貧現象較為嚴重

返貧是指已經脫貧或年均收入在貧困線以上的農村群眾，由于受自然、社會及自身等因素的制約，在經濟上重新返回貧困狀態的一種社會現象。陜西C縣地處渭北旱腰帶，自然條件較為惡劣，是國家扶貧開發工作重點縣和省級黃河沿岸土石山區縣，貧困面較大，貧困程度較深，返貧現象也較為嚴重。截止2015年底，全縣共有扶貧開發重點村95個，占行政村總數的58%；建檔立卡貧困人口5.54萬，占農業人口的18%。目前，C縣計劃到2018年底實現全縣所有貧困人口的脫貧；但是，由于自然條件較為惡劣，農村服務體系、社會保障體系尚不夠健全，C縣脫貧人口的基礎還不牢固，受自然風險、市場風險、意外風險等的影響，農村群眾因災因病導致返貧的現象還比較突出。在C縣A鎮B村的調查中，有村干部表示，雖然本村制定了2016-2018年的脫貧攻堅規劃，以確保當前該村112戶貧困戶如期順利脫貧，但是每年均有不少農戶可能返貧，光2016年新核實增加的貧困戶就有7戶，扶貧成效不穩定，返貧現象較為嚴重。

1.2部分扶貧工作落實不到位

盡管開展精準扶貧、精準脫貧以來，C縣下了很大功夫推進脫貧攻堅工作，也取得了不錯的成績，但實踐中仍然存在扶貧工作落實不到位的現象。在C縣A鎮D村的調查中，有村民反映，縣農林部門為該村貧困戶提供了優質的蘋果種苗，貧困戶每株只需掏1元便可栽植；同時，根據有關政策，縣有關部門應該同時給予貧困戶每畝400元的種植補貼，這在栽植蘋果初期極大的提升了貧困戶的積極性，但截至到2016年10月份，蘋果種植補貼仍未到位，而當年許多貧困戶受冰雹、干旱等自然災害的影響，農業收入下降明顯，都盼著種植補貼早點到位，部分貧困戶對此表示了自己的憂心。

1.3產業扶貧效果不顯著

產業扶貧是扶貧開發工作的重中之重，農村發展、農業增效、農民增收，均離不開優勢高效產業的支撐。自實施精準扶貧、精準脫貧以來，C縣著力通過產業發展來帶動、鞏固貧困戶的脫貧；光2016年，C縣利用小額貼息貸款、擔保貼息貸款等方式，先后發放各類扶貧借、貸款2600余萬元，為產業扶貧提供了良好的金融支撐，同時，先后累計為貧困戶開展果樹栽植、生豬養殖等各類培訓1200余人次，為貧困戶發展產業提供了有效的技術支撐，產業扶貧工作取得了一定的成效。但是，調查也發現，受諸多因素的影響，C縣產業扶貧的進展和效果并不十分盡人意。

2 C縣脫貧攻堅工作問題的原因分析

2.1農村人口綜合素質較低

C縣農村群眾綜合素質較低主要體現在：（1）科學文化素質較低。調查發現，被調查貧困戶家庭勞動力平均受教育年限均在初中以下，其中超過一半的平均受教育年限在小學及以下。導致農民生產與就業的技術、技能普遍較差，即使外出務工，也主要從事技術含量缺乏、勞動強度大、勞動報酬低的工作；而在家務農的農民對科學種田等實用技術掌握也甚少，難以發展新型、高技術的現代農業。（2）思想觀念較為落后。思想觀念是人的行為深層的東西，思想觀念不同，產生的結果就不同。C縣農村經濟文化長期以來都是建立在小農經濟之上的，束縛了C縣農民的獨立意識、開拓精神與競爭意識，使得他們習慣了貧窮、穩定、僵化的生活方式。受歷史路徑依賴，傳統的思想觀念在C縣不少村落，尤其是部分邊遠山村地區還有相當大的市場。

2.2扶貧隊伍建設滯后，部分政策不完善

有扶貧干部表示，C縣當前部分扶貧工作落實不到位的關鍵在于扶貧隊伍建設較為滯后，不能及時發現扶貧實踐工作、扶貧政策法規中存在問題和不足，并有效加以解決。當前，C縣主要負責扶貧工作的扶貧辦總共只有15人，都是從其他部門抽調過來的，每人均有自己包聯幫扶的貧困村，除了應對本部門的日常性行政事務之外，還需要經常應對各種調查、檢查工作，并且需要及時對接、協同各有關部門扶貧攻堅工作的開展。這使得C縣扶貧辦在扶貧工作開展過程中，往往疲于應付、不堪重負，扶貧辦干部均表示扶貧攻堅任務重、責任大、壓力沉。目前，扶貧辦主要能夠順利開展的工作就是貧困戶的識別和退出工作，其他諸如產業扶貧、金融扶貧、醫療扶貧、教育扶貧、保障扶貧等工作，扶貧辦基本都是配合農業、財政、民政、衛生、教育等部門展開扶貧相關事項，以配合工作、提供基礎信息等為主，缺乏足夠的能力和權利去監督、推動相關扶貧工作的有效落實，也就導致了部分貧困戶反映的蘋果種植補貼尚未到位、大病救助申請困難等現象的發生。

2.3基礎設施建設滯后，生產組織形式落后

C縣產業扶貧效果不顯著，首先在于基礎設施建設較為滯后，尤其是水利基礎設施建設的滯后。C縣嚴重缺水，年降水量530-714毫米，民間有“十年九旱”之說，人均、畝均水資源占有量不足全省平均水平1/4；同時，水利基礎設施陳舊老化，全縣高效節水灌溉面積僅有17.65萬畝，灌區面積大幅度萎縮。由于缺水，而水利基礎設施建設嚴重滯后，全縣近20萬畝果林水澆地處于失灌狀態，這嚴重影響了產業扶貧的效果。C縣產業扶貧效果不顯著的另一關鍵原因在于，農村生產組織形式較為落后。受家庭聯產承包責任制的歷史路徑影響，當前C縣絕大多數農戶還處于分戶單干的小農經營狀態，缺乏統分結合的有效組織形式。加之貧困農戶自身的素質較差、技術水平較低，從而導致單個農戶在發展產業過程中，既難以應對市場快速不斷的變化和激烈的競爭，又難以應對自然災害風險。因而貧困戶往往發展產業豐收后難見收益，受災后當年“一貧如洗”。

3 C縣實現脫貧攻堅目標的對策

3.1大力提高農村人口綜合素質

第一，普及高中階段義務教育。C縣應通過改善農村地區的辦學條件，整合城鄉教育資源，大力普及農村人口的高中階段義務教育，提高農村群眾的整體文化水平。第二，大力發展專業技能培訓。建立一只長期穩定的專業技能培訓服務隊伍，并聘請更好的專家對該服務隊伍進行指導和培訓，提升專業技能培訓服務隊伍的素質和服務能力。第三，根除C縣農村群眾頭腦中陳舊的思想觀念，夯實脫貧與發展的基礎。進一步加強農村文化建設，在弘揚我國傳統優秀文化的同時，對落后的思想、文化、觀念要及時進行更新創造，轉換整合，有的甚至可以用法律武器對某些陳規陋習加以鏟除，不斷解放農民思想，鼓勵農民敢于、善于接受新事物，培養其開拓精神與競爭意識。

3.2加強扶貧隊伍建設，完善相關扶貧政策

根據C縣扶貧隊伍建設滯后的現實，建議C縣認真思考扶貧辦應該承擔的職責，重新界定扶貧辦的功能和任務，據此，通過公務員考試、社會招聘、從其他部門抽調等方式，合理補充扶貧辦的工作人員，充實澄城扶貧辦的工作隊伍，以更好的應對日常性行政、貧困村包聯幫扶、扶貧調查檢查、各有關部門扶貧攻堅工作協同等工作。同時，針對扶貧辦工作人員任務重、壓力大、缺乏激勵的現狀，建議C縣暢通扶貧工作人員的晉升機制，保障扶貧工作人員，尤其是駐村干部的福利待遇，充分調動扶貧工作干部的主觀能動力和積極性，打造一支充滿戰斗力、敢于攻堅克難的扶貧工作隊伍。

3.3加強基礎設施建設，變革農業生產組織形式

要提高C縣產業扶貧的效果，首先要加強C縣的基礎設施建設，尤其是水利基礎設施建設。C縣應積極爭取上級專項扶貧資金、充分整合各類涉農資金，加大對貧困村道路硬化、電力、通訊等其他基礎設施建設的投入，全面切實提高當地群眾的生產生活條件，為產業扶貧提供更好的基礎支撐。同時，要加快變革澄城農村農業生產組織形式。家庭聯產承包責任制形成的以農戶家庭為單元的生產組織形式，曾經極大地調動了農民生產積極性。但是，隨著工業化、市場化、城鎮化的發展，貧困戶依靠少量的人均土地的勞動產出，很難獲得脫貧摘帽后生計的可持續性。因此，C縣首先應加強思想教育，讓農戶了解承包、合伙、企業化等經營形式的優勢和原理，逐步去除農戶的小農意識，使得有能力的農戶愿意帶頭進行規模化經營，沒有能力的農戶愿意出讓土地或人力等資本，為改變經營模式培植良好的氛圍與基礎。