財稅政策波動如何影響中國制造業轉型升級
——基于信息不對稱和目標沖突視角的分析

李香菊 祝丹楓

(西安交通大學 經濟與金融學院，陜西 西安710061)

一、引言

財稅政策不僅是治國安邦的重要基石，也是政府進行經濟管理最為直接有效的宏觀調控工具。由于財稅政策的基礎性、引導性、制度性等方面特點，始終是改革進程中謀求經濟結構調整、促進產品質量與企業效率提升、有效配置社會資源的關鍵性突破口(劉尚希，2015)。當前中國正處于經濟發展的重要戰略機遇期，在經濟發展過程中起到“中流砥柱”作用的制造業無疑成為破解經濟發展瓶頸的優先選擇。2015年5月國務院正式印發了《中國制造2025》，這一文件指明了中國制造業的發展環境、趨勢和格局，旨在推動中國從“制造大國”向“制造強國”全面轉變。制造業轉型升級不只是簡單的總量加法，而是具有豐富內涵的革命性變革，具體內涵是：通過重新挖掘制造業勞動力新紅利，選擇能夠充分發揮中國傳統技能優勢的技術與創新方式，以形成大規模生產、智能制造與中國資源稟賦優勢完美結合的局面。毋庸置疑，政府財稅政策對于中國制造業轉型升級發展具有重要的推動作用與導向意義(張同斌 等,2012)，然而當宏觀政策發生變化時(例如由擴張性財稅政策轉變為緊縮性財稅政策)，作為微觀主體的企業所面臨的宏觀環境也會隨之而改變(饒品貴 等,2011)。

財稅政策通過彌補社會邊際收益與社會邊際成本間的差額，將“外部性成本”納入價格機制中，從而有效減輕負的外部性帶來的不利影響，同時刺激性財稅政策可以引導要素資源流入技術密集型產業及創新型產業，有助于減緩經濟波動，創造出比較優勢向競爭優勢躍遷的新型轉型升級模式(黃群慧 等,2013)。令經濟學家擔心的是，財稅政策的反復波動和不確定性會增加企業生產單位產品所需的決策成本，其原因可以歸結為企業和政府間存在雙向的信息不對稱。一方面，在信息傳遞和信息甄別過程中，企業比政府更了解自身需求，而政府只能通過宏觀數據分析得出結論以及借鑒發達國家成功經驗等方式調整要素的配置。類似于混同合約，政府會選擇差異化的財稅政策，但是卻無法依據不同企業和產業的需求設計出具有分離效果的非劣勢均衡策略。同時，過度的干預會影響市場競爭環境下的自然選擇，并不能有效排除部分企業為了騙取財政補貼和稅收優惠采取的弄虛作假行為，從而抑制了具有創新潛力企業的發展空間。另一方面，政策制定和政策實施都有延時的特性，企業無法預測政策下一步變化的方向及程度，導致企業通常會采取較為保守的風險規避型經營戰略(Coles et al.,2005)。此外，由于中國存在分稅體制不完善、地方政府財權與事權不對等、政府官員考核指標設計不合理等問題，國家層面財稅政策的頻繁變動可能為地方政府尋租活動帶來更大空間。信息不對稱可能會引發地方政府的“逐底競爭”行為，由此造成中央政府對相關政策進行反復調整，最終影響企業決策者的信心和情緒(Baker et al.,2012)。

因此，政府在決策過程中應厘清制造業轉型升級的內涵、外延及實現路徑，將創新驅動和結構優化作為核心理念，在尊重市場邏輯和制造業發展一般規律的基礎上做出判斷，以實現財稅政策的應有之義，同時避免政策愿景向治理績效轉化中存在的“高投入—低回報”的問題，規避改革對產業競爭和技術進步產生負向效應。通過政策制定的精細化、標準化，以此構建“市場友好型”制造業政策體系。鑒于此，本文嘗試探討財稅政策波動對制造業轉型升級產生的影響，以期為制造業財稅政策的制定提供有意義的借鑒。

二、文獻綜述

學術界最早關于政策波動與不確定性的探討源于對政策“自動穩定器”作用和“相機決策”之間的爭論。堅持“大市場、小政府”理念的學者們提出，政府采取相機決策過程中缺乏有效的約束機制，此種狀況下市場機制與政府干預機制將同時發揮功效，但是“人為”要素配置與市場選擇之間的矛盾可能引致市場偏離均衡路徑，并伴隨長期無法扭轉的財政風險問題，因此應當將自動穩定器作為宏觀調控的核心機制(Fatas et al.,2003;Blanchard et al.,2002)。然而，上述主張在許多發展中國家的政策實踐中飽受質疑，依賴于自動穩定器來抵抗經濟波動的國家在面臨較大外部沖擊的情況下，此時出現了市場癱瘓和財政政策順周期的現象(李永友 等,2007)。由于保守的政策制定者具有強烈的低支出和去累積債務的偏好(Alesina et al.,1990)，從而嚴重限制了政府緩解經濟波動和發揮政策乘數效應的可操作性；同時，自動穩定器不可能改變經濟運行的實際方向(Sen et al.,2013)。

金融危機的爆發又一次將該議題推向了風口浪尖[注]聯邦公開市場委員會和國際貨幣基金組織的報告顯示，美國和歐洲的財政不確定性、監管失職和貨幣政策波動導致了2008年和2009年陡峭的經濟衰退和緩慢復蘇。。經濟學家們認為各國財政部門及央行的過度干預、政策變動是引發危機的罪魁禍首，此后相關研究出現了空前繁榮的景象，學者們也將政策波動和不確定性的研究拓展到了多個領域。Baker et al.(2016)以美國主要新聞機構報道中出現“醫療改革”、“金融市場崩潰”以及“國防部命令”等與政策波動有關的關鍵詞匯作為代理虛擬變量，進而構建了有關政策波動影響的VAR模型，通過研究發現：在控制時間效應條件下，政策不確定性指數每增加1%會導致股票市場的波動率上升0.11個百分點；此外，政府支出1%的變動會在企業層面產生0.4%隱含波動(implied volatility)的可能性。Bhattacharya et al.(2017)分析了政策波動對企業創新能力的影響機制，通過對比控制組(政策穩定)與實驗組(政策波動)之間的差異發現：由于企業具有較強的政策消化和環境適應能力，因此政策本身與企業創新能力形成之間并無明顯聯系，但是政策的不確定性會改變企業的投資偏好，增加決策風險，從而扭曲了管理層的行為并降低創新動力。Gulen et al.(2013)利用政府執政黨的更替作為外生代理變量分析了政策波動與FDI之間的關系，得出“在流動的周期時間內，政策不確定性變動1%會引起FDI平均下降12%”的研究結論。王紅建等(2014)的研究結果表明，經濟政策波動越強烈，企業的現金持有率會顯著提高，且代理問題會愈發嚴重。從區域視角來看，經濟發展較為落后地區的企業現金持有量對政策變動更為敏感。張玉鵬等(2016)基于反事實分析和門檻VAR模型考察中國非線性政策波動的宏觀經濟效應后認為，在經濟蕭條時期，政策波動可以提升民眾的消費熱情和企業的投資需求，從而對經濟增長產生積極影響；在經濟繁榮時期，消費者行為和銀行信貸結構不會對經濟政策波動產生顯著影響。

金融危機的爆發也驅使經濟學家們開始重新審視經濟發展結構的要素特性及其結合形式，在此契機之下，“實業興國”和“制造業強國”的發展理念重新回歸(傅元海 等，2014)。黃群慧等(2015)認為中國制造業發展所面臨的根本性挑戰包括以下幾個方面：“行為”層面的技術創新和學習難度、“績效”層面的生產效率以及“環境”層面的外部沖擊。Bartelsman et al.(2013)研究發現，制造業企業的生產效率與公司規模間呈現正相關關系，充足的要素供給是保證制造業企業持續擴張與發展的有效途徑。Borghesi et al.(2015)研究認為，制造業企業創新過程中必須提升密集知識可轉移的可能性，并在不同企業資源交換和組織學習的基礎上產生協同效應和交叉受益效應。Amiti et al.(2013)對美國相關研究以及Ding et al.(2015)對中國的實證分析都表明：企業必須采用有效的創新戰略以應對來自于低勞動成本國家進口產品的競爭。

此后學者們將目光聚焦于宏觀政策與制造業發展的聯動關系方面，許多研究從政策的波動和不確定性對制造業轉型升級產生的影響入手。Huseyin(2016)利用PU指數測算了美國政府的政策不確定性，并通過對影響制造業企業固定資產投資進行探討后認為：在實物期權理論框架下，企業會受到推遲投資決策以確保消除信息不對稱所帶來的不利影響；在金融摩擦理論下，政策不確定性會增加企業的外部資本成本，從而降低企業的投資，強化企業的財務約束。政策不確定性對企業的影響與企業的現金持有量比凈債務息息相關。許多學者的研究也證實了上述觀點(Gilchrist et al.,2012;Pastor et al.,2013)。Alexopoulos et al.(2015)構建出了“政策波動-經濟外部沖擊-市場活力降低-制造業企業金融管理風險加劇”的動態傳導機制。Morris et al.(2018)通過一般均衡模型歸納總結的政策波動對制造業企業綠色技術進步產生的負面效應包括：企業有可能選擇回避短期投資低碳技術的沉沒成本、弱政策實現導致企業在平衡風險和收益時陷入被動的局面。Hellwig(2007)考察了政策波動是否會阻礙制造業企業國際化進程的研究結果顯示，沒有明顯證據支持制造業企業國際化與政府決策、政府信息、政府角色、政府努力程度間存在顯著聯系。Nikolaos et al.(2013)探討了政策波動、原油價格與制造業企業投資選擇間的動態關系，并使用動態溢出指數實證檢驗了石油價格對政策波動的負面影響，以改變制造業企業投資選擇的假說。

近年來中國學術界也開始重視政策波動對制造業轉型升級影響的研究，但是大部分討論都將產業政策的波動作為研究議題。孫早等(2015)對中國產業政策的實證研究發現：中央政府考核目標從“偏增長”向“重轉型”的轉變很大程度上影響了地方政府在落實產業政策和追求短期經濟增長之間配置努力的水平；中央政府考核目標和產業政策的不斷變化在不同地區表現出較大的差異性，因此市場化水平的提高是確保產業政策落實的有效途徑。Feng et al.(2017)從貿易政策不確定性角度分析了制造業所存在的困境出發研究發現，政策不確定性的降低可以促進中國出口的分配額從國有企業向私人企業、外商投資企業轉移。Wang et al.(2014)指出，宏觀政策和產業政策應保持穩定性、持續性和透明性。依賴內部融資和非國有制造業企業受政策不確定性的影響較小，可以通過緩沖應對降低其負面效應。宋凌云等(2013)研究認為，在產業政策制定和實施過程中，政府應當充分挖掘和合理處理相關產業信息，確保產業政策目標的合理性與產業政策手段的可行性，以避免政策反復波動，降低其資源配置效應。

值得注意的是，現有的研究多數從單一角度探討政策不確定性與制造業企業發展之間的潛在聯系(包括企業投資、對外貿易、創新能力等)，研究集中于產業政策領域，且多采用虛擬變量模型，鮮有學者就財稅政策波動對制造業轉型升級發展的影響機理和作用效果進行分析。因此，本文嘗試從以下幾方面拓展現有研究：(1)以政府-企業間信息不對稱和中央政府-地方政府間的目標沖突為切入點，詮釋財稅政策波動對制造業轉型升級產生的負面影響；(2)多維度、多層面地構建中國制造業轉型發展指標評價體系，從經濟發展水平、科技含量、產業結構等多角度測算中國制造業發展能力；(3)運用財稅政策波動的實際值實證分析其對制造業轉型升級發展產生的影響。

三、理論分析、經驗事實及研究假設

(一)中國制造業轉型升級發展的理論分析及經驗事實

依照歷史事實和經驗邏輯，制造業在其發展過程中存在兩種不同的演變過程及產業聚集路徑。首先，“第一自然”優勢(即要素資源稟賦)的天然優勢有助于地區制造業形成最初聚集，廉價勞動力供給、靠近國際市場的地理方位以及較高的人均資本存量等為勞動密集型制造業產業的發展壯大提供了有利條件，從而形成了產業專業化分工格局。但是伴隨“劉易斯拐點”的臨近以及勞動力工資的變化，人口紅利消失殆盡，勞動密集型產業會流向具有低廉人力資本價格和資源成本的地區。此時“第二自然”優勢(即偶然事件)可以激發出知識沉淀、累積和外溢效應，引發技術密集型產業的革新，并通過前后動態關聯的融合催生新的產業部門誕生，同時延續高端產業的自我強化功能，引致產業間重新進行排列組合，形成新的行業集聚，制造業的轉型升級發展由此應運而生。制造業轉型升級發展不等于簡單的產值增加，而是企業在生產實踐過程中獲得技術能力，并將技術優勢轉化為生產工藝改進、效率提升和產品升級。新產品的研發和原有產品工藝改進通常伴隨企業的知識累積和技術融合，并通過生產要素在空間中的匯聚形成完整的產業鏈條集群，此后產業集群的逐漸完善和產業集群的自我調節功能會將其引入由企業內部規模經濟向產業外部規模經濟發展的良性循環。

就中國現狀而言，許多深層次矛盾對中國制造業轉型升級發展構成了嚴峻挑戰。(1)粗放式的增長模式。盡管近年來許多新興產業興起，其產品涌入市場，需求側拉動效應(人均收入水平的提高和消費結構的升級)保證了中國制造業發展的延續性和技術根植性，并使工業生產能力逐漸向高水平發展國家收斂。然而由于制造業生產部門對能源和勞動力等低價要素的濫用，以及盲目的“以量代質”式投入，從而忽視各要素間的替代彈性、價格規律，阻礙了生產要素的重組和流動，以致嚴重限制了投入組合向最優比例靠近，這成為制約中國制造業生產效率提升的潛在威脅。此外，作為制造業后發國家，系統性原始創新能力的匱乏迫使中國不得不面對技術進步生命周期所決定的技術學習和追趕問題。(2)模糊的發展戰略。規劃與一國制造業配置體系相適應的高端產業戰略，這既是先發國家成功經驗的邏輯延續，又是各國發展路徑和產業格局異質性的集中體現。中國的制造業產業戰略設計并未厘清模塊化構架和一體化構架間的邏輯聯系[注]模塊化構架主要是指企業生產單一產品構件與其功能間有直接的對應關系，而一體化構架是指單一產品構件可能承擔多種功能，同時單一功能由多個構件共同實現，學者們通常認為一體化構架比模塊化構架需要更多的資金成本和更高的技術需求。以及產品模塊化和工業模塊化之間的獨立性(黃群慧 等，2013)。模塊化生產模式和一體化生產模式的創新發展需要考慮其與市場環境、既有技術范式和建設經驗等的相容性。一方面，中國國有企業在一體化生產方面具有天然優勢(政府對要素價格的干預以及較強的融資能力等)，應堅持技術能力內生化，在一體化構架板塊構建自主技術開發和應用的主導權，放棄以流水線生產方式為主的模塊化構架領域，轉而投入到民營企業為主的競爭性市場，以形成合理的制造業產業分工體系；另一方面，技術進步能力可以結構化為生產環節效率、創新環節高附加值以及投資環節高強度技術學習能力。中國制造業轉型升級應細分技術進步能力，選擇產品生產和研發體系中的空白點，避免技術創新的碎片化、模糊化，通過模塊化領域快速創新集成以及一體化領域的長周期侵略性投資的方式盡快靠近全球制造業技術前沿。(3)過度的行政干預。在宏觀層面上，中國政府干預供給超過干預需求，片面強調產業集聚力和規模效應，忽視了需求側的實際接受能力和承載量，導致企業隨波逐流地尋求擴張途徑，從而產生大量低效率的兼并重組和上市融資，供需關系的失衡可能造成政策效率的低下。就微觀層面的產業政策而言，設立高新技術行業準入門檻、過度壓縮產能、保護和扶植在位的大型企業等都會限制市場競爭，滋生各級政府的尋租和腐敗行為，收入分配的不平衡會誘導企業家放棄產品質量升級和創新的努力，從而將精力投入到尋租活動上。

(二)政府與企業信息不對稱視角下財稅政策波動的理論分析及經驗事實

盡管學術界就財稅政策的相機決策和自動穩定器作用始終存在爭論，但是在多數國家工業化進程中都曾使用扶持產業發展的財稅扶持政策。政策設計和政策實施是一個動態過程，通常伴隨著“制定-實施-評估-調整-再實施”的變動路徑。在微觀及中觀層面，政府財稅政策的實施表現為對企業經營活動、預期決策以及產業擴張路徑的干預。具體而言，當財稅政策由緊縮轉向擴張時，企業傾向于采取開拓性投資策略，具體采用包括技術創新、組織機構變革以及收購兼并上下游企業在內的措施；同時政府支出可以發揮其乘數效應，以帶動制造業相關產業實現跨越式增長，而財稅政策由擴張轉向緊縮會引起社會總需求的降低，導致制造業企業的資本積累放緩和利潤空間被壓縮，但是可以避免長期反周期政策和固態化“困惑現象”產生。

企業行為與政府政策選擇是相互依存的，任意一方的改變都會引起另一方策略的調整，然而在實現市場均衡的過程中，信息不對稱和信息傳遞機制的扭曲是影響博弈結果達到最優的最大障礙。中央及地方政府要促進制造業轉型升級，淘汰落后產能，促進產業邁向中高端，而稅收減免和財政補貼是實現既定目標的重要財稅政策手段。但是，政府對市場情況和企業實際需求不具有完全信息，政策制定多依照先進國家成功經驗和決策部門的預期，其與實際情況的偏離和反方向作用會導致政府制定下一步政策時將受挫的情形考慮進去，從而造成財稅政策的反復波動，由此可能產生以下幾方面負面效應：(1)扭曲市場機制。財稅政策波動會對要素及產品的價格形成機制產生影響，對于制造業發展落后地區而言，制造業企業以國有企業為主，較低的經營績效會導致國有企業的決策者難以應對復雜環境的變化，只能通過壟斷定價、兼并潛在威脅企業或者索取政策資源等方式維持經營。(2)干預企業創新路徑。企業研發需要經歷漫長的周期，創新活動多數始于經濟低谷期，市場產品的飽和促使企業必須尋求新的突破點，然而財稅政策的波動會影響企業家的決策。在擴張的財稅政策下，企業會通過選擇政府科技目錄中具有補貼和稅收優惠資格的產業實現套利；當財稅政策趨于收縮時，可能會重拾已經淘汰的落后產品以價格優勢重新獲利。(3)尋租行為的普遍滋生。在財稅政策的反復調整中，會滋長企業家盯住“政策門檻”的制度投機傾向，從而產生“創新”惰性，并且由于缺乏實地調查和追蹤考核機制，相關部門無法防止“政企合謀尋租”以及“重復優惠”現象的發生。(4)降低企業家信心。制造業財稅政策具有兩種調控信號，即主動信號(政策實施)和變動信號(調整傾向)。企業對于制度信號十分敏感，會依據已有的信息做出經營決策。然而在進行政策調整時，企業為被動接受者，甄別變動信號信息的失誤有可能產生持續經營風險，從而采取“不識變、不應變、不求變”的消極戰略。

(三)中央與地方政府公共政策目標沖突視角下財稅政策波動的理論分析及經驗事實

既然存在一些有說服力的理由來支持政府財稅政策的有效性，那么通過協調要素分配和設計激勵機制以確保制造業轉型升級就成為公共部門的天然職責。在中國特殊的財政分權體制下，制造業管理呈現出集權的趨勢，雖然地方政府占財政收入的比重呈現逐年遞減趨勢，但是財力的收緊卻伴隨著更為嚴苛的地方官員考核機制(祁毓 等，2014)，同時中央政府賦予地方政府實施財稅政策以謀求制造業轉型升級包含雙重任務：一是總體發展水平的提升(總量增長)；二是發展方式的轉變(質量提升)。在不同的發展階段，中央政府會對其中的一項任務亦有所偏好。為此，地方政府試圖通過兩種方式化解財權和事權不對等的矛盾：一是地方政府利用財稅政策將資源短時間集中于特定行業和企業，通過走捷徑方式完成中央政府的考核任務；二是地方政府為了扭轉財政吃緊的局面，不得不利用政治關聯交易的方式獲取更多的轉移支付。

由于政策目標差異和信息不對稱，在財稅政策實施過程中，中央政府的垂直管理機制和地方政府的橫向管理機制間沖突造成的政策波動會制約制造業轉型升級的步伐。具體而言，企業和地方政府形成利益捆綁的關系，在國家制造業財稅政策調整的情況下，地方政府會評估自身財政稅收資源的聚集能力和考核指標完成情況，并在政策管轄范圍內進行干預(張國興 等，2013)。受制于地方政府的管理約束，企業必須把長遠發展規劃置于地方政府短期目標之下，同時地方政府也會在節能減排、產權交易以及監管等方面情況給予企業以“補償”，由此二者產生了合謀的可能。

四、變量選取及模型構建

在上文分析的基礎上，本部分建立衡量財稅政策波動對制造業轉型升級影響效應的實證模型，具體步驟為：首先構建中國制造業轉型升級指標評價體系，其次介紹財稅政策波動的測算方法，最后闡述實證模型構建依據和內容。

(一)中國制造業轉型升級發展指標評價體系

有別于傳統指標評價體系的構建模式，本文嘗試從經濟發展水平、科技含量、產業結構、要素生產率、環境和社會貢獻以及需求側支持[注]相較于實際值指標，比率性指標更為客觀：一方面使用增長率作為指標可以體現出一定時期經濟發展水平變化程度和是否具有持續增長的活力，另一方面比重類指標可以衡量相關經濟變量的結構合理性。測算中國制造業轉型升級能力(詳見表1)，并在指標設定時較多地選取比率性和無量綱指標，以此客觀反映制造業轉型升級的變化情況。為了避免計量實驗中可能存在因果關系不清晰的問題，在進行指標設計時將與稅收和政府財政支出相關的指標進行剔除(如政府科技投入、制造業利稅總額以及制造業邊際稅負率等)。

參考李廉水等(2015)的做法，利用兼顧主觀判斷和客觀信息的多屬性組合指標權重賦值方法對中國制造業轉型升級水平進行評價。為了表現出制造業轉型升級的內涵，突出科技含量和產業結構兩個子系統的重要性，需要構建不同子系統間的模糊互補判斷矩陣，并采用模糊層次分析法得到指標主觀權重。綜合現有文獻，各子系統的賦值如下：經濟增長水平(0.15)、科技含量(0.2)、產業優化能力(0.2)、要素生產率(0.15)、環境及社會貢獻(0.15)、需求側支持(0.15)。具體數據處理過程中：首先對不同類型的指標(正向指標和負向指標)進行標準化處理；其次構建不同系統間離差最大化非線性規劃模型；最后進行歸一化處理得到指標客觀權重，并利用規范化指標數值計算出各項子系統的評價值。

② 傳統觀點認為，隨著經濟發展水平的提高，一個國家和地區會出現“飛雁”發展模式，即發達國家和地區可以將落后產業向其他國家和地區轉移，繼而將要素資源向高端產業和第三產業轉移。本文以制造業轉型升級為研究對象，因此在進行指標設計時主要考慮制造業發展水平，將制造業占比定義為正向指標。

(續表1)

注：表中指標被認為劃分成正向與負向兩種類型，正向指標表示指標值越大，發展水平越高，反之為負向指標；表中指標具體信息由作者整理所得，原始數據來源于2007—2016年《中國統計年鑒》、《中國環境統計年鑒》、《中國高新技術統計年鑒》、《中國能源統計年鑒》、《中國科技統計年鑒》、《中國勞動統計年鑒》、《中國人口統計年鑒》及各省區統計年鑒。

① 多數學者在衡量要素生產效率時用總產出作為分子，但是相比產值，利潤更能反映出企業真實生產能力，所以選擇制造業總利潤比制造業從業人數作為衡量指標更具合理性。

(二)財稅政策波動的測算

選取具體指標描述制造業財稅政策的波動是本文研究的關鍵。在稅收政策方面，中國主要采用“稅收減免+加計扣除”的方式鼓勵制造業企業轉型升級，具體包括對企業技術轉讓的減免稅優惠、對符合國家認證的高新技術企業給予較低的稅率、R&D設備進口的減免稅優惠、新研發費用加計扣除稅收優惠等，其中大部分政策的實施都是通過增值稅和企業所得稅的調整得以實現的。因此我們以制造業企業應交增值稅總額和制造業企業應交所得稅總額(數據來源于《中國工業統計年鑒2007—2016》)作為稅收政策的解釋變量。在財政支出政策方面，中國政府主要通過調整政府科技支出、政府補貼和一般性事務支出的方式引導制造業轉型升級。據此，本文采用制造業R&D經費政府資金總額和財政用于制造業事務支出總額(數據來源于《中國工業統計年鑒2007—2016》及《中國財政統計年鑒2007—2016》)作為財政支出政策的解釋變量。

現有研究衡量政策波動和不確定性主要有以下三種方法：(1)選用虛擬變量模型作為替代變量，即在政策變動或施行改革的年份加入啞變量(郝威亞 等，2016)；(2)以政府核心官員的變更描述政府的政策不確定性(陳德球 等，2016；周黎安 等，2012)；(3)利用區域國有資產所占比重的變化作為制度變量解釋政策波動(胡曉珍 等，2010)。上述方法得出的結論可能有所偏頗，不適合于本文研究借鑒，理由基于以下三點：第一，財稅政策對制造業發展以及企業經營決策影響的傳導機制十分復雜，不排除實施效果反方向背離政策初衷和滯后延期的可能性；第二，中國國有資產所占比重較大，其對國民經濟的發展影響依然保持著主導地位，但是國有資產所占比重只能解釋市場化水平，不能客觀反映政策的實際影響效應；第三，中國特殊的分稅制體制、中央層面-省級層面財權與事權劃分不均衡以及官員考核機制等都制約著核心官員治理理念的普遍適用型，核心官員發生變更之后，我們無法判斷其改革措施是否真實反映為治理目標的延伸。

鑒于此，本文選用HP濾波法對數據進行處理，從中提取其波動系數。HP濾波是被學者們廣泛應用的一種方法，與其他方法相比，其靈活性表現為：在模擬真實經濟路徑時不依賴周期波峰和波谷的確定，而將經濟周期作為宏觀經濟對某一緩慢變動軌跡的偏離，并且能夠將趨勢成分和波動成分區分開來。因此借鑒DSGE模型在處理數值波動時的常規做法，應用HP濾波對財政和稅收指標實際值進行趨勢分離，以波動項與趨勢項之間的比值作為政策波動的解釋變量(見表2)。

表2 實證模型變量解釋

資料來源：表中資料由作者整理所得。

(三)實證模型構建

借鑒曲玥等(2013)的方法構建實證模型，先通過截面數據分析方法初步解釋財稅政策波動對制造業轉型升級的影響效應。在對截面數據的分析中，我們依據指標評價體系和得分計算方法對2006—2015年中國29個省區(由于新疆和西藏的數據嚴重缺失，為了保證實證數據的完整性，不將其納入得分計算中)的相關數據進行計算，同時將子系統得分和總系統得分作為被解釋變量，具體公式如下：

MDIji=C+β1×VATi+β2×BITi+β3×GER&Di+β4×FEMi+∑CVi+εi

(1)

其中，C為截距項；i代表各省區；j代表指標評價體系中的總系統和各子系統；∑CV為控制變量矩陣；ε為誤差項。通過截面數據的分析可以發現，不同省份財稅政策波動的個體差異對其制造業轉型升級發展存在影響。為了準確地估計財稅政策波動對制造業轉型升級的影響，我們參考理論研究和相關文獻的做法，針對性地選取如下變量作為控制變量：(1)經濟發展能力：以省級人均GDP的對數來衡量；(2)資本密集度：用省級固定資產年平均余額凈值與整個省份人數比值的對數作為控制變量；(3)教育水平：采用年教育支出的對數作為控制變量。進一步地，我們可以通過面板數據的分析方法，采用固定效應模型來關注財稅政策波動對制造業轉型升級的作用效果，特別是其時間效應。我們在模型中加入每一個變量滯后一階值與其時間的交互項，同時還加上其與時間二次項交互項。具體構建的模型如下：

MDIjit=β1×T×VATit-1+β2×T2×VATit-1+β3×T×BITit-1+β4×T2×BITit-1+

β5×T×GER&Dit-1+β6×T2×GER&Dit-1+β7×T×FEMit-1+

β8×T2×FEMit-1+∑CVi+yeareffect+εit

(2)

其中，t代表年份，T代表對應年份的年份數值。模型中控制變量的選取與截面數據模型相同，并且控制了年份效應(yeareffect)。根據此模型，我們可以解釋這一問題：在時間累積效應下，財稅政策的波動對制造業轉型升級的影響方向和作用程度是否存在變化。

五、實證分析

(一)中國制造業轉型升級發展現狀分析

表3的數據顯示，當賦予比率性指標在體系中更高比例時，我們得到了與以往研究不盡相同的研究結論。這是源于指標體系構建的差異，同時也反映了中國制造業長期存在結構性矛盾、商業和技術耦合缺乏結合點以及資源要素投入失衡等問題。

表3 2006—2015年中國制造業轉型升級發展水平評價結果

數據來源：表中數據由作者計算整理所得。

(1)制造業經濟增長水平不斷提高。從評價指標得分來看，從2006年的0.1642提升到2015年的0.8321，說明制造業保持了較快的增長速度。這一方面得益于資本、人力和能源要素的持續供給；另一方面也與財政資金的不斷投入密切相關。從漲幅水平來看，以2008年和2009年為波谷將整體趨勢劃分為兩個階段。2007年制造業發展水平顯著提高，可能的原因是：中國加入WTO以后，逐步融入世界工業產業鏈條當中，以貿易加工產品為主的出口貿易為制造業增長注入了新的動力。2008年金融危機對中國制造業造成了嚴重的沖擊。伴隨著國際產業分工模式由產品分工向要素分工的轉變，缺乏核心技術競爭力和市場主導權的中國制造業企業不得不以“價格承讓”方式承接發達國家的低端業務，加之FDI和對外貿易的減少，許多企業面臨較高的經營風險，甚至瀕臨破產或成為“僵尸企業”。2010年以后制造業經濟增長速度從谷底反彈，特別是2012—2014年制造業經濟增長速度有了大幅度提高，合理的解釋是：中國著力推動的戰略性新興產業實現了快速擴張和跨越式發展，而政府資金的引導推動和配套政策的改革對制造業的全面升級起到了較好的引領作用。2014年，在“供給側”改革(淘汰落后產能和“三高”行業)的大背景下，制造業增長速度趨于平穩。

(2)制造業科技含量有待提高。評價指標得分由2006年的0.2241增長至2015年的0.6618，說明中國制造業由要素驅動向科技創新驅動轉變已初現端倪，但是在總體趨勢變化過程中出現大范圍的震動，得分也普遍低于其他系統的平均水平。制造業產業鏈中各環節的價值創造能力取決于其要素密集程度，由于發展中國家核心技術和產品科技含量的缺失，從而導致企業在微利條件下選擇擴大產能和增加勞動力要素方式維持經營。因此，如何由階段性比較優勢向知識要素密集培養模式轉變，進而掌握國際流通渠道主動權和終端市場控制權，這是擺在中國面前的一個緊要問題。從變化趨勢來看，子系統得分的增長速度逐年放緩，且2007年、2010年、2012年和2014年出現了下滑，這與中國長期堅持“重投入輕產出”、“重研發輕轉化”、“重調整輕市場”、“重數量輕效率”、“重產業輕企業”的理念密切相關。盡管制造業R&D支出、企業科技人員數、專利申請和擁有量等都保持了強勁的增長勢頭，但是科研院所、企業與市場的脫節制約了知識儲備向直接生產力轉化的空間，科技投入入不敷出的局面給下一步的戰略規劃敲響了警鐘。究其原因在于：一方面，中國正處于制造業技術改進階段[注]James和Abernathy提出了著名的A—U創新模型，以此刻畫產業技術進步的分布規律，并將其劃分為流動、轉化和成熟階段。成熟階段是指隨著產品市場的成熟，企業創新的焦點轉移到專業化、系統化和集約化的生產工藝改進。，由于價格競爭是該階段企業爭奪市場的主要方式，過度的資源消耗致使企業缺乏充足的創新動力；另一方面，中國基礎研究和原始創新能力積累不足導致科技成果市場化過程中缺少前沿技術和新興技術優勢。

(3)制造業產業優化能力得分出現波動。評價值由2006年0.1376提升為2015年的0.7521，其中2011年、2012年和2014年出現回落，其余年份保持上升的趨勢。這說明中國制造業產業結構得到優化，但是制造業產業結構不合理的現象依然存在。中國長期依靠較低勞動成本優勢實現了制造業發展的初期積累，從而為制造業的崛起提供了有利條件。隨著中國人口紅利的消失，中高端技能與技術密集型產品的優勢正在經歷爬坡積累的結構調整陣痛期。2006—2010年子系統得分值的增長與引導先導產業企業和集聚效應突出的產業發展、削弱地方保護主義的影響密不可分。2010年以后，產業優化能力增速明顯放緩，并伴隨小幅波動，其原因可以歸納為以下幾個方面：第一，中央政府“4萬億”投資計劃多流入基礎設施建設和鋼材等行業，造成房地產市場泡沫，從而對高科技行業產生“擠出效應”，進而嚴重擠壓了企業的利潤空間，并且誤導了市場資源(人力、資本和能源等)配置，阻礙了社會生產分配機制的形成；第二，中國區域產業體系缺乏異質性，地方政府盲目“跟風”和學習借鑒“成功經驗”，忽視本地區的要素稟賦、技術基礎積累和階梯化產業分布格局，這些都不利于產業集聚的形成；第三，中國高新技術產業一體化的發展環境需要優化，管理模式需要改善。

(4)制造業要素生產效率問題凸顯。表3中的數據顯示，2009年、2011年、2013年和2015年中國制造業要素生產效率均出現了不同程度的下降。周曉艷等(2009)的研究認為，政策因素、制度因素、經濟因素和歷史因素是影響要素生產效率的主要原因。中國資本效率的變化主要由于不同產業間的資源錯配所引起的，傳統行業投資過度與高技術產業投資不足形成了鮮明的對比。雖然中央經濟工作會議將“去產能”作為五大結構性改革任務之首，但是制造業資金效率低下的問題并沒有得到明顯的改善，并且金融服務業和房地產行業對資金的搶占，也導致制造業的資本投入要低于最優生產要素配置水平。中國勞動力要素生產效率下降的主要原因可以歸結為兩點：第一，中國的二元經濟結構、戶籍制度、行政干預等制度性因素不利于勞動力在不同區域和行業間的流動。社會階層的固化和人才的“結構性流失”阻礙了勞動力價格彈性的全面提升。第二，中國已瀕臨“劉易斯拐點”的瓶頸狀態，隨著傳統生產部門與現代化生產部門的邊際產品趨于相同，勞動力無限供給狀況難以為繼，勞動力工資價格由水平運動到陡峭上升的驟變引致勞動力配置扭曲，并最終反映在勞動力要素生產效率方面。在能源效率方面，中國能源要素價格的扭曲對粗放增長模式產生鎖定效應，使得許多低效率產業依然有利可圖(林伯強 等，2013)，加之國有企業和民營企業間存在的資源誤置，政府對資源初始分配權的壟斷管理所滋生出的“尋租”行為，這些都對中國制造業能源效率的提升產生了負面影響。

(5)制造業環境和社會貢獻能力逐年穩步提升。該系統的評價值由2006年的0.0827增加到2015年的0.8544，2015年的數值高于其他子系統的得分，表明中國制造業環境和社會貢獻能力取得了長足的改善，但是2013年以后增長速度逐漸放緩。近年來，中央政府高度重視制造業污染排放問題，以科學可持續的發展觀為理念，將“生態文明”納入各級政府官員考核指標體系中，并且制定了一系列與環境保護相關的法律法規[注]《中華人民共和國環境保護法》自2015年1月1日起開始正式施行，這一法律明確規定了多種污染和其他公害物種類，提出通過設定污染排放限額、構建全面環境質量檢測系統、鼓勵與推動防污設施設備投資和建設等方式改善居民生活和生態環境。。中央和省級層面環境管理水平的提升有效增強了制造業企業環境保護能力，然而中央和地方財政分權框架下的責任劃分與集權治理以及地方保護主義與跨區域生態補償間的矛盾卻依然突出(祁毓 等，2014)。因此，地方政府收益-成本的不對稱需要由“條塊”協調向“網絡”協調機制的轉變來加以解決。就社會貢獻能力而言，中國制造業發展正逐步由生產型制造業向服務型制造業轉變，隨著制造業服務性收益占比愈益增大，其對居民生活水平的提升效應愈加明顯。制造業產前研發和設計服務、產中的物流和供應服務以及產后的營銷和銷售服務水平的提升，這為制造業人均利潤的增加以及社會服務能力的增強提供了保障。

(6)需求側支持力度有限。就需求側支持子系統的得分值而言，2012年后開始出現波動，2013年和2015年都出現了小幅回落，這表明由于人口結構老齡化趨勢和消費結構不合理，以至于無法通過需求側有效擴大內需，拉動經濟增長和供給側產業結構升級。就消費而言，中國雖然已形成大規模的中等收入人群，出現大范圍城鎮化聚集，但養老、醫療、教育等高水平支出抑制了居民消費水平的提高。并且由于初次分配中土地、資本等要素容易形成壟斷，導致其無法依照市場價值參與分配；再分配中高收入群體調節、中等收入群體擴大、低收入人群精準扶貧的政策措施尚未完善，從而導致階級固化和社會流動性降低。較低的消費水平和不合理的消費結構抑制了產品供需關系在更高水平上形成均衡點和良性的經濟循環。就人口結構而言，人口周期和經濟周期存在較強的同步性。相比于資本、能源、土地等生產要素，勞動力要素具有更強的規模效應和更大流動性。然而，中國勞動力要素的供給和配置受到人口老齡化的影響，長期存在較大的風險累積隱患，勞動人口的減少不僅會制約制造業有效勞動力的供給，還會阻礙內需擴大和消費結構升級。

(7)制造業轉型升級能力提升任重道遠?？傮w而言，中國制造業轉型升級發展水平在穩步提升，由2006年的0.1399提升為2015年的0.7553。在經歷了“金融危機”的鎮痛調整期后，經濟增長速度有所放緩，正處于由“數量積累”向“質量躍進”的關鍵機遇期，增速換擋、動能轉換、產業優化、空間布局、結構調整、橫向聯動、縱向貫通是未來長時間面臨的問題。五個子系統中，制造業經濟增長水平與環境、社會貢獻發展態勢良好，科技含量、產業優化能力和生產要素效率在一定程度上會減慢制造業轉型升級的步伐。

(二)財稅政策波動對中國制造業轉型升級發展的影響分析

接下來將視角轉向財稅政策波動對制造業轉型升級發展的影響。表4列舉了2006—2015年截面數據的實證分析結果，可以看出：財稅政策的波動對制造業轉型升級的作用效果明顯，中國制造業轉型升級水平對稅收政策波動的敏感度高于財政支出政策。就衡量稅收政策波動的解釋變量而言，除2010年和2013年外，增值稅和企業所得稅的系數均為負，并都在10%的顯著性水平上通過檢驗。對以上結論的解釋是：第一，相比于財政支出政策，稅收政策的波動與企業的實際經營和戰略規劃聯系更為密切。中國制造業財政支出激勵政策多以一次性補貼為主，而稅收政策則是直接與企業每期成本和利潤掛鉤，這對企業下一步決策和科技投入力度的影響更為深遠。第二，區域制造業轉型升級能力的差異受市場化程度和政府管理能力的限制。制造業發展水平較高省份的稅收政策具有長期性和穩定性的特點，不會盲目調整稅收政策以追求短期效益或保護地方利益，從而割裂其與其他地區潛在的產業互動和技術融合，這有助于維持稅收穩定，但也抑制了制度障礙造成的資源錯配效應、擠出效應、尋租效應等對企業科技投入的持續動力產生的沖擊。而經濟落后地區的官員誤讀“有為政府”的定位，對自身的資源稟賦、產業條件以及創新的不可預見性較為盲目，在沒有掌握市場和企業有效信息的情況下大面積、無規律地推動新稅收政策實施，將經濟實驗自由鎖定在規劃的路徑上，最終造成市場無序、惡性競爭、研發市場要素價格上漲，并有可能引起“企業家精神”朝著“聚力尋租”轉變。

就衡量財政支出政策波動的解釋變量而言，制造業R&D經費中政府資金波動變量的系數均為負值，其中2010年、2011年和2013年系數值在1%的顯著性水平下通過檢驗，其他年份系數值并不顯著，可能原因是：在內生性問題的干擾下，變量的顯著性有所下降。但出乎意料的是，除2009年外，財政用于制造業事務支出總額波動項的系數為正，且顯著性水平均在10%之下。盡管企業研發支出的私人收益率和社會收益率之間的差額為政府加大財政科技支出力度提供了理論支撐，但是政府對企業科技支出提供補貼的過程中常在“扶弱”和“促強”間難以取舍，對科技研發過度干預造成了財稅政策波動，進而阻礙了中國制造業轉型升級的步伐。而財政用于制造業事務支出方面，除了科技方面的支出外，還囊括了科技園區設置、信息收集以及企業重組兼并等方面支出，這部分支出對企業科技創新影響更多體現為輔助作用，不僅不會對企業的實際經營和決策產生影響，還可以更好地體現“功能型”和“服務型”政府的作用，從而為制造業企業的轉型升級搭建更好的市場化平臺，并由此提供產品應用、市場拓展、信息傳遞等方面支持。

表4 2006—2015年財稅政策波動對制造業轉型升級發展的影響情況

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平上顯著；括號中為標注差。下同。

表5顯示了截面數據實證結果中財稅政策波動對各子系統的影響情況。具體而言，增值稅的波動對科技含量、產業優化能力、要素生產率和環境社會貢獻四個子系統都產生顯著負向效應(P<0.1)，其中對科技含量影響最大，顯著性最強(-82.3647，P<0.01)，對產業優化能力的影響最小(-50.3975，P<0.05),而經濟增長水平的回歸系數并不顯著。企業所得稅波動顯著地阻礙了除經濟增長水平之外的其他子系統能力提升，但企業所得稅的波動對需求側支持子系統的影響最小(-17.6541，P<0.1)。政府R&D支出方面，所有回歸系數均為負值，但只有科技含量和產業優化能力通過顯著性檢驗。政府財政制造業事務支出波動對各子系統起到了正向推動作用，經濟增長水平、科技含量及環境社會貢獻的回歸系數均通過顯著性檢驗。

為什么以“科技進步”為導向的財稅政策調整反而抑制了制造業向理想表現形態的轉變？究其原因，創新領域的資源錯配和結構性矛盾是罪魁禍首。一方面，發展落后省份的政府在財稅政策設計和調整過程中偏向“短期效益”和“拿來主義”，將“完善科技創新體系”理想化，追求以提高制造業專利數和科技支出總額的方式應對上級考核，但是卻無法掩蓋出現研發資金入不敷出的問題，并且在沒有厘清市場孕育積木式創新、漸進式創新以及顛覆性創新之間內在聯系和協調機理的情況下，僅憑借“經驗主義”人為干預創新周期和知識融合路徑的形成。另一方面，國有企業是財稅政策調整的最大收益者，在與民營企業的爭奪創新領域過程中，通過設立壟斷性的市場準入門檻和掠奪財稅政策紅利的方式擠壓民營企業的創新空間，導致民營企業只能借助于人力成本和生產效率優勢在低端化的制造業領域獲取利潤。

表5 2015年財稅政策波動對制造業轉型升級發展的影響情況

(三)時間累積效應下財稅政策波動對中國制造業轉型升級發展的影響分析

以因變量滯后一階值和時間的交互項作為解釋變量，既可以驗證時間累計效應下財稅政策波動是否干預或促進了制造業的轉型升級，又可以對截面數據進行穩健性檢驗。檢驗的結果很好地描述了在時間積累效應下財稅政策波動對制造業轉型升級的影響。我們發現，經濟增長水平、增值稅政策變動值與時間交互項兩者呈現顯著負相關關系(-39.9572，P<0.05),政府財政制造業事務支出波動值與時間交互項表現為顯著正相關關系(38.9676，P<0.1)。科技含量子系統受財稅政策變動的影響最為顯著，所有變量與時間交互項均在10%的顯著性水平上通過檢驗，其中增值稅波動的回歸系數最大。產業優化能力、要素生產效率和環境社會貢獻子系統及總系統中稅收政策波動系數均顯著為負，政府財政制造業事務支出波動系數顯著為正，而政府R&D支出的波動對各系統沒有顯著影響。需要特別說明的是，財稅政策的波動對需求側支持子系統的影響較弱，只有企業所得稅波動的系數通過顯著性檢驗。這一方面是由于人口結構的外生性導致其不受財稅政策的影響；另一方面，企業所得稅波動對消費結構產生負面影響，而其他政策均無此種效果(見表6)。

表6 時間累計效應下財稅政策波動對制造業轉型升級發展的影響情況

以上的結論很好佐證了學者們的觀點，即：財稅政策的反復調整會引致企業家通過與政府建立更多政治聯系來獲取財稅政策方面的優惠紅利，這在經濟發展水平較低和制度約束不足的地區表現更為顯著(余明桂 等，2010)。由于地區間制造業財稅激勵政策的執行能力和資助裁量權之間存在明顯差異(陳德球 等，2016)，落后地區政策的不確定性會削弱市場結果的可預期性，增加制度性交易成本，從而影響企業的經營戰略，使其趨向于采用“短視”和“保守”的投資策略(Pastor et al.，2013；Durnev，2010)。在時間累計效應下，政策方差會被放大，政策的不確定性和模糊性會抑制企業的創新活動和生產要素投入組合。

六、結論及政策建議

本文以政企間信息不對稱和中央及地方政府目標沖突為視角，通過構建模型解釋了財稅政策波動對制造業轉型升級發展產生的影響。利用2006—2015年省級層面數據為樣本，構建了制造業轉型升級的指標評價體系，并通過截面回歸模型和加入時間交互項的面板回歸模型進行計量檢驗。研究發現：(1)中國制造業發展正處于由“數量積累”向“質量躍進”的關鍵機遇期，要素驅動向創新驅動的轉變已初現端倪，但是科技含量、產業優化能力、生產要素效率以及需求側支持方面的問題依然突出；(2)相比財政支出政策，稅收政策的波動與企業的實際經營、戰略規劃聯系更為密切。經濟落后地區政府錯誤調整稅收政策將會導致資源錯配效應、擠出效應、尋租效應，從而對企業科技投入的持續動力產生沖擊；(3)追求以制造業專利數和科技支出總額增加為目標的財政R&D支出調整，阻礙了創新周期和知識融合路徑的形成，限制了制造業轉型升級能力的提升；(4)以“功能型”和“服務型”為指導理念的財政制造業一般性支出政策的波動與制造業轉型升級能力的提升呈現顯著正相關關系；(5)在時間累積效應下，增值稅和企業所得稅政策波動抑制了制造業發展潛力，而財政R&D支出變化沒有通過顯著性檢驗。

針對上述結論，本文提出以下政策建議：

第一，轉變政府職能，構建“功能型”、“服務型”政府。中國制造業發展面臨新問題、新環境，這就迫切需要政府從長期性、全面性、國際競爭性的角度出發，摒棄傳統共性制度思維模式，堅持市場機制在資源配置、技術進步、供需均衡方面的基礎性作用，將政府職能、管理體制和管理方式由“引導型”、“干預型”向“功能型”、“服務型”方向轉變。

第二，維持財稅政策的穩定。一方面，在制定激勵性財稅政策時，中央政府應給予地方政府一定的可調控權限，可以依據不同地區的實際情況和產業異質性針對性地調整其制度安排，在長時間內維持稅率和財政補貼力度的穩定性，增強企業對政府行為的可觀測性和市場對政策的預期。另一方面，政府應消除政企間財稅政策的信息不對稱，通過加大市場調研力度，大數據模擬、開設試驗區等方式獲得更為準確和有效的市場信息，并且強化各部門間的協調、溝通以及政策透明度，以政策實施的可行性、穩定性和科學性增強企業信心，同時鼓勵企業建立抵御市場和外部沖擊的內部管理機制，提高風險承擔能力。

第三，防止尋租行為的滋生。中國政府創租和企業尋租行為的形成源于其已經作為經濟活動的重要組成部分實現了制度化(Woo，2008)，并且政府對市場過度的干預和政策波動為尋租活動培育了肥沃的土壤(Gao，2011)。首先，應制定合理的官員考核機制，將制造業發展的長期性經濟效益指標和市場化程度納入其中。其次，建立和推行獨立的第三方政府財務審計和顧問制度，對財稅政策實施過程中的決策、項目執行等均由第三方展開細致和謹慎的論證，并出具獨立意見。通過科學合理的方法將官員的權力關進牢籠里，將權力范圍鎖定和壓縮在制度的細節上(申宇 等，2015)。最后，各地政府需要給民營企業搭建公平、公開、公正的政商溝通平臺，防止財稅激勵措施被低效的國有企業所“俘虜”，消除對國有和民營企業的不平等待遇，交由市場決定經濟蛋糕的分割。