中國的和平發展與國防經費管理使用

陳舟

【關鍵詞】改革開放四十年 ?國防費 ?國家安全 ?合理增長 ?公開透明

【中圖分類號】E25 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.20.009

從國防經濟的觀點來看，國防費規模是指政府為實現其保衛國家安全職能而配置與使用的那部分經濟資源的價值總量，是居民為消費國家安全而支付的價格。國防費投入過多會影響經濟建設，投入過少又不利于國家安全。從改革開放四十年來的歷史經驗看，中國堅定不移地走和平發展道路，奉行防御性的國防政策，貫徹國防建設與經濟建設協調發展的方針，適應國防需求和國民經濟發展水平，合理確定國防費的規模，依法管理和使用國防費。

四十年來中國國防費始終保持合理適度增長

以經濟建設為中心，由中國社會主義初級階段的基本國情和主要矛盾決定。但這并不意味著要等經濟建設搞上去了再抓國防建設。鞏固的國防、強大的軍隊，始終都是經濟建設的安全保障。國防建設是中國現代化建設的戰略任務，對經濟社會發展也具有重要拉動作用。改革開放四十年來，中國堅持國防建設服從和服務于經濟大局，堅持國防建設與經濟建設協調發展，國防投入保持了合理適度的規模。

第一個十年（從1978年到1987年），隨著國家工作重點轉移到經濟建設上來，國防建設處于低投入和維持性狀態。國防費年平均增長3.50%，同期GDP年平均增長14.10%，國家財政收入年平均增長10.80%，國家財政支出年平均增長10.40%。國防費占GDP和國家財政支出的比重，分別從1978年的4.6%和14.96%下降到1987年的1.74%和9.27%。

第二個十年（從1988年到1997年），為彌補國防基礎建設的不足和維護國家安全統一的需要，中國在經濟不斷增長的基礎上，逐步加大國防投入。國防費年平均增長14.50%，同期GDP年平均增長20.70%，國家財政收入年平均增長14.82%，國家財政支出年平均增長15.10%。

第三個十年（從1998年到2007年），為維護國家安全和發展利益、適應中國特色軍事變革的需要，中國在經濟快速增長的基礎上，繼續保持國防費的穩步增長。國防費年平均增長15.90%，同期GDP年平均增長12.50%，國家財政收入年平均增長19.61%，國家財政支出年平均增長18.40%。國防費占GDP的比重雖有所上升，但占國家財政支出的比重總體上仍呈下降趨勢。

第四個十年（從2008年到2017年），中國國防費年平均增長11.35%，同期GDP年平均增長11.80%，國家財政收入年平均增長12.69%，國家財政支出年平均增長14.91%。國防費增長與GDP增長、國家財政支出增長基本同步，表明國防費支出與國民經濟協調發展。

歷史地看，20世紀80年代至90年代初是國防費投入建設的低增長期。國防費增長十分緩慢，遠遠落后于經濟增長，甚至出現過連續負增長的情況，產生了大量的建設“欠賬”。直到90年代中后期，中國國防費才得到了真正意義上的較快增長，而這一期間國家經濟增長的速度也很快。經過近20年的調整，中國國防費已經由彌補國防基礎薄弱的補償性增長進入與國民經濟增長相協調的發展性增長。“十二五”期間，中國GDP年均增長7.8%，中國經濟發展進入新常態，增長速度從高速轉向中高速。“十三五”時期經濟年均增長至少達到6.5%。近3年國防費連續以個位數增長，正是基于與國民經濟協調發展的考慮。

與世界其他主要大國相比，中國國防費無論是占GDP和國家財政支出的比重，還是國民人均和軍人人均數額，都比較低。按照國際經濟學界普遍的觀點，國防費占GDP的比例在2%～4%之間比較安全。在冷戰結束后的27年（1991～2017年）里，世界國防費占全球GDP的平均比重為2.2%～2.8%，中國的平均比重為1.3%，而同期美國為3.8%、俄羅斯為4%、法國為2.6%、英國為2.5%。近6年來，世界主要大國國防費占財政支出的平均比重為美國16.95%、英國6.80%、俄羅斯16.86%，而中國為5.3%。近20年來，中國的國防費投入總額相當于美國的13.58%。2017年中國人均國防費為735.22元，相當于美國的1/20、日本的1/3、英國的1/6、法國的1/5、俄羅斯的1/3;軍人人均數額為51.13萬元，是美國的14.93%、日本的34.7%、英國的22.4%。2018年，全球國防費將增長3.3%，達到16700億美元，為冷戰后全球國防費的最高水平。其中，美國國防費占40%，中國國防預算為11069.51億元，不及美國的1/3，僅相當于美國1981年的水平。據估算，2018年，美國每平方公里領土所占國防費為8.15萬美元，日本為150多萬美元，而中國僅為美國的21%，日本的1.1%;中國每公里邊防、海防線所占國防費為385美元，僅相當于美國的13%，美國則高達2929美元。

中國國防費增長的歷史必然和時代內涵

從世界國防費支出增長的經驗看，軍事需求與國防費規模有密切關系：一是國家利益拓展引起國防支出規模擴大;二是積極的軍事戰略需要更多的國防投入;三是安全威脅形態越復雜，國防費規模越大;四是軍事技術變革引發國防費規模增大;五是軍事轉型升級、結構調整、裁軍需要擴大國防費規模;六是大國崛起需要一定規模的國防費開支作支撐。改革開放四十年來，在國家綜合國力、安全環境和全球戰略形勢深刻變化的大背景下，中國國防費增長合理合法、適度穩健、可持續。它的歷史必然性體現于以下幾點。

捍衛國家主權、安全、發展利益的時代要求。世界正面臨前所未有之大變局，世界經濟政治的不確定性、不穩定性持續上升，大國戰略競爭和博弈日趨激烈，局部沖突和動蕩頻發，全球性問題加劇。中國正處在從大國走向強國的關鍵時期，地緣戰略環境的風險和變數明顯增多，反對和遏制“臺獨”的斗爭復雜嚴峻，領土和海洋權益爭端不斷升溫，恐怖主義、分裂主義、極端主義活動猖獗，海外利益安全風險上升。中國擁有2.2萬多公里的陸地邊界，同14個鄰國接壤，是世界上鄰國最多、陸地邊界最長的國家之一。隨著中國全方位對外開放的不斷擴大，國家利益向全球拓展，境外企業達3萬余家、海外資產總量6萬余億美元，公民年出境1.3億人次。開展海上護航、撤離海外公民、應急救援等海外行動，和海外利益攸關區安全合作，成為軍隊維護國家利益的重要方式。中國軍隊維護國家邊海空防、網絡太空安全和海外利益安全的任務艱巨繁重。

深化國防和軍隊改革的時代要求。世界新軍事革命深入發展，戰爭形態加速向信息化戰爭演變，武器裝備遠程精確化、智能化、隱身化、無人化趨勢更加明顯。全面實施改革強軍戰略，發展新型武器裝備，積極開展實戰化訓練，提高基于網絡信息體系的聯合作戰能力、全域作戰能力，是應對戰爭形態和安全環境新變化的必然要求。按照軍委管總、戰區主戰、軍種主建的總原則，成立陸軍領導機構、火箭軍、戰略支援部隊、聯勤保障部隊，調整組建15個軍委機關職能部門，劃設5大戰區等，軍隊組織架構和力量體系實現革命性重塑。優化軍隊規模結構和力量編成，壓減老舊裝備部隊，發展新型作戰力量，推動軍種建設戰略轉型。深化軍隊院校、科研機構、訓練機構改革，打造院校教育、部隊訓練、職業教育三位一體的新型軍事人才培養體系。推進軍官職業化制度、文職人員制度、兵役制度等重大政策制度改革，基于軍事職業高技術性、高奉獻性、高風險性，合理確定軍人待遇保障、退役安置和榮譽制度等。

維護地區和世界和平的時代要求。中國的安全和發展與世界和平繁榮息息相關，中國將始終做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者。中國軍隊積極參與國際維和、反恐和人道主義救援，加強防擴散國際合作，參與管控熱點敏感問題，共同維護國際通道安全，參與維護全球網絡安全等。自1990年首次向聯合國維和行動派遣軍事觀察員以來，已累計派出3.6萬余人次維和人員，先后參加24項維和行動，派兵數量居聯合國安理會五常之首。從2008年年底以來，連續派出28批護航編隊執行護航任務，已為6400多艘中外船舶提供安全保護，其中一半是外國船舶。從向西非派出醫療隊抗擊埃博拉到對馬航失聯客機展開立體大搜救，從撤離被困也門的中外人員到50余次執行國際緊急人道主義物資援助任務，中國軍隊承擔越來越多國際責任的事實，國際社會有目共睹。展望未來，中國軍隊將更加積極參與國際安全合作，提供更多公共安全產品，為維護世界和平與發展做出更大貢獻。

圖 改革開放40年中國國防費增長示意圖

國民經濟發展的現實可能。確定國防費規模的一個基本原則就是要與國民經濟發展水平相適應。國防費規模的戰略需求必須以經濟發展為支撐保障。經濟建設是基本依托，經濟實力增強了，國防建設才能有更大發展。改革開放以來，中國經濟快速增長，于2010年成為世界第二大經濟體。近幾年，在嚴峻復雜的國際環境和國內長期積累的深層次矛盾凸顯的情況下，中國經濟在較高的發展基數上依然保持中高速增長，2016年增長6.7%，2017年增長6.9%。中國經濟規模超過12萬億美元，對世界經濟增長的貢獻率保持在30%以上。國家重大基礎設施水平全面躍升，一批重大科技成果達到世界先進水平，這為建設鞏固國防和強大軍隊奠定了雄厚物質基礎。我們要抓住機遇，適當增加國防投入，及時把經濟實力轉化為國防實力，加快推進國防和軍隊現代化。

中國國防費客觀、公開和透明

中國國防費問題歷來備受外界關注，特別是每年全國“兩會”時都是海外關注的一個熱門話題。一些人有疑慮是正常的，通過擺事實、講道理可以獲得增信釋疑。但也有一些人總是戴著“有色眼鏡”，別有用心地曲解中國國防費的增長，沒事生事、沒事找事、惡意說事，甚至拿其詆毀中國和平發展、制造“中國威脅論”，對此類視事實和道理而不顧的論調，必須揭穿其真正用心。

中國國防費客觀、公開和透明，沒有什么“隱形軍費”。1978年以來，中國政府每年向全國人大提交財政預算報告，并對外公布年度國防費預算總額。從1998年開始，每兩年發表一次國防白皮書，對國防費保障范圍、增加費用的主要用途、財政撥款制度、預算審計制度、占國家財政支出比例等情況進行介紹。中國自2007年起開始參加聯合國軍費透明制度，向聯合國提交財政年度的軍事開支基本數據。中國對聯合國常規武器登記冊的建立和發展做出重要貢獻，每年向登記冊提供作戰坦克、大口徑火炮、裝甲戰斗車、作戰飛機、攻擊直升機、作戰艦艇、導彈和導彈發射系統七大類常規武器的進出口情況。由于個別國家自1996年起向登記冊提供其向臺灣出售武器的情況，違背了聯大有關決議的精神及登記冊的宗旨和原則，迫使中方暫停登記。鑒于有關國家已停止上述做法，中國從2007年起恢復向登記冊提供七大類常規武器的進出口情況。

中國國防費主要由人員生活費、訓練維持費和裝備費三部分組成，各部分大體各占三分之一。人員生活費，主要用于軍官、士兵、文職干部的工資、伙食、服裝、醫療、保險和住房等保障;活動維持費，主要用于部隊訓練、工程設施建設及維護和日常消耗性支出;裝備費，主要用于武器裝備的科研、試驗、采購、維修、運輸和儲存等。國防費的保障范圍既有現役部隊，也有民兵、預備役部隊，還包括部分離退休干部供養、軍人子女教育、國家經濟建設支援等。

長期以來，一些西方國家指責中國給予國防科技工業大量隱性補貼、沒有將武警部隊開支列入國防費等，這完全站不住腳。以國防費投入方式對國防科技工業進行的更新改造費，既不是所謂的“專項補貼”，更不是隱性投入，主要是為保障特定武器裝備生產質量而采取的先期投入，數額十分有限，這是世界上通行的做法。至于武警部隊開支，現行《武警法》明確規定：武警部隊執行國家賦予的安全保衛任務及相關建設所需經費，列入中央和縣級以上地方財政預算，按照國家有關規定給予保障。每年全國人大審議政府預算，武警部隊開支歷來都屬于公共安全開支，而不屬于國防開支。一些著名智庫，如瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所和倫敦國際戰略研究所每年發布中國國防費開支數據時，硬將武警部隊開支計算在內，這不客觀、不公正，與事實相違。

中國對國防費實行嚴格的財政撥款制度。軍隊根據國家確定的國防發展戰略、軍隊建設目標和年度軍事任務開展預算編制工作，匯總編制的國防費預算經中央軍委審查批準后提交國家財政部。國家財政部根據中長期財政計劃和預計年度財政收入，與軍隊協商提出軍費撥款方案，納入年度中央財政預算草案，由全國人民代表大會審查和批準。國家和軍隊審計機構對國防費預算及執行情況進行審計監督。近年來，政府加強國防費科學化、精細化管理，改革創新財經管理制度，推進資產管理改革，加強預算執行監督管理，提高國防費開支的透明度和規范性，確保國防費正確有效使用。黨的十九大報告明確提出，要推進軍事管理革命。其中一項很重要的內容，就是健全軍費管理制度，樹立現代管理理念，提高專業化、精細化、科學化管理水平。軍隊現行的軍費配置存在著預算與規劃計劃的銜接不夠緊密，配置結構不夠優化，配置方法不夠先進，使用管理效益不高等問題。適應軍隊職能任務需求和國家政策制度創新，深化軍費預算管理和審計制度改革，是軍隊政策制度改革的重要內容。

政治決定軍事，政略決定戰略。一個國家是不是對其他國家構成威脅，主要因素不在于它的國力軍力是否強大，而在于它奉行什么樣的內外政策。習近平主席說，中國從一個積貧積弱的國家發展成為世界第二大經濟體，靠的不是對外軍事擴張和殖民掠奪，而是人民勤勞、維護和平。中國的防御性國防政策，絕不會因國家政策的調整和發展階段的不同而改變。中國將一如既往地反對戰爭政策、侵略政策、擴張政策，無論發展到什么程度，永遠不稱霸、永不搞擴張。中國必將走出一條嶄新的、不同于歷史上其他大國崛起的和平發展道路。

（軍事科學院戰爭研究院博士后、上校周洲對此文亦有貢獻）

責 編/刁 娜