發揮法治保障作用 助推種業做大做強

楊東霞 劉齊齊

（農業農村部管理干部學院，北京102208）

“一粒種子可以改變一個世界，一個品種可以造福一個民族”。種業作為農業的核心基礎產業，在發展現代農業中具有舉足輕重的地位，法律制度作為一種規則體系，對引導產業發展，規范市場秩序，保護當事人合法權益，調整政府與市場關系具有重要而積極的作用。改革開放40年以來，種業領域法律制度從建立到不斷完善，有力地推進了我國現代種業的發展。

1 種業法律制度發展概況

1.1 立法初創階段（1978-1999年）從中華人民共和國成立初期到20世紀70年代末，在高度計劃經濟管理體制下，種子像農副產品一樣作為統購統銷的物資。70年代后期至80年代，隨著從計劃經濟向有計劃的商品經濟的轉變，種子商品化進入了空前活躍的時期。國家先后出臺了一系列政策文件調整管理種子領域生產經營等活動。1989年國務院頒布了《中華人民共和國種子管理條例》（以下簡稱《種子管理條例》），黨和政府多年來對種子工作領導和管理的方針、政策以法律的形式規定下來，規范了新品種選育、試驗、示范、審定、推廣及種子生產、經營、質量檢驗等方面的管理制度。隨后，相關配套規章及地方性法規相繼出臺。種業領域開始進入了有法可依、依法治種的新時期。之后，為促進育種創新，加強種業領域知識產權保護以及進一步適應對外開放、加入WTO的要求，1997年國務院頒布《中華人民共和國植物新品種保護條例》（以下簡稱《植物新品種保護條例》）[1]。種業領域法律制度框架基本形成。

1.2 快速發展階段（2000-2015年）進入20世紀90年代后，隨著我國市場經濟體制改革步伐明顯加快，《種子管理條例》與實踐已不相適應。如：種質資源缺乏有效的法律保護；品種選育，種子生產、經營，種子進出口等缺少必要的法律規范；種子行政管理不適應形勢發展的要求，政企不分、政事不分的現象比較普遍等。為適應種業發展新階段的要求，全國人大常委會于2000年制定通過了《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》），徹底打破了計劃經濟時期國有種子公司壟斷經營的局面，多種所有制形式的種子企業共同發展，激發了市場活力。隨后，《主要農作物審定辦法》等配套規章發布實施，夯實了種業領域法律制度的“四梁八柱”。全國人大常委會在2004年、2013年對《種子法》的個別條款進行了修改。《種子法》的頒布實施，標志著我國種業發展進入了一個新的歷史階段。

1.3 創新深化階段（2016年至今）2000年《種子法》實施以來，在提高品種選育水平，發育種子生產經營多元主體，規范種子市場秩序等方面發揮了重要作用，為保障國家糧食安全、生態安全和種業發展奠定了重要的制度基礎。

隨著社會主義市場經濟發展，我國種子生產經營出現了不少新情況，如種質資源保護不力，育種創新體制機制還不適應現代種業發展要求，植物新品種保護力度小等。根據形勢發展和實踐要求，2015年11月全國人大常委會修訂《種子法》，并于2016年1月1日實施（以下簡稱新《種子法》）。新《種子法》進一步簡政放權推動種業體制改革，強化對農民權益的保護，提高植物新品種保護的法律地位，明確對種業創新的扶持，加大了執法力度等。隨后，農業部對相關配套規章也進行了修訂，種業領域法律制度得到不斷完善。

2 種業領域法治的成就與特點

2.1 法制理念的轉變中華人民共和國成立以來，種子作為統購統銷的物資在解決糧食供應、穩定物價、保證人民基本需求等方面發揮了積極作用。然而，統購統銷制度限制了種子的商品屬性，抑制了農民積極性，制約了農業現代化的進程。1989年《種子管理條例》以“放開、搞活、管好”為原則，建立了相關管理制度，但囿于歷史條件，仍然具有較強烈的計劃色彩。2000年《種子法》適應社會主義市場經濟體制要求，致力于推動市場主體多元化，促進種業發展由行政推動向政府推動加市場拉動轉變，實行政事、政企分開。2016年新《種子法》立足于提升我國種業自主創新能力和市場競爭力，強化植物新品種保護，鼓勵自主創新，簡政放權、轉變政府職能，加強事中、事后監管力度[2]。

2.2 制度內容的變化一是強化國家對種質資源的保護。確立國家對種質資源的主權原則；建立國家種質資源保護庫、保護區、保護地；加強國家對種質資源的普查力度，約束和規范征地行為，加強種質資源管理，防止種質資源外流（表1）。

二是改革創新品種審定制度。1989年《種子管理條例》規定全部品種都要經過審定，實行國家級和省級兩級審定制度；2000年《種子法》取消了國家審定須以省級審定為前提的做法，縮小了審定范圍，簡化了審定程序，提高了審定的透明度；2016年新《種子法》引入品種登記制度，主要農作物審定的種類由28種減到5種。育繁推一體化的種子企業對自主研發的品種需要審定的，可自行完成試驗。引種只需備案，不再需要相關機關的同意，確立了品種退出機制[3]。

三是簡化種子生產經營許可制。種子生產經營在立法初創階段并沒有完全向市場開放，政府承擔著種子的選育、生產、經營；2000年《種子法》對生產主要農作物和主要林木商品種子實行許可制度，并規定了四種不需要辦證的情形；2016年新《種子法》將生產經營許可制度合并，兩證合二為一，實行證照分離。另外，將“育繁推一體化”企業生產經營許可證的審批權由農業部下放到省級。

四是進一步加強植物新品種保護。1989年《種子管理條例》并沒有對植物新品種保護作出規定；2000年《種子法》吸收了《植物新品種保護條例》的有關制度；2016年新《種子法》設專章保護植物新品種，保護力度不斷強化。

五是強化法律責任。1989年《種子管理條例》規定了一些違法行為，但無具體的處罰標準；2000年《種子法》修改和增加了部分責任內容，并對違法行為的處罰標準作出明確的規定，加大了處罰力度；2016年新《種子法》提高了對違法行為的處罰標準，擴大了民事賠償范圍，增加對生產假劣種子者的禁業規定，法律責任不斷強化。

表1 法律制度的主要變化

2.3 管理方式的轉變1989年《種子管理條例》沒有對政府的法定職責作出明確劃分，且管控色彩明顯。規定了國有種子公司的統一供種的合法地位，種子公司集行政、技術、經營于一體，管理體制政企不分。2000年《種子法》規定種業管理體制實行政企、政事分開，實現從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變。明確了政府的行政管理職能，確立了種子行政執法主體的地位。同時，對其在實施種子監督管理工作中的法律責任作了規定。2016年新《種子法》按照轉變政府職能、明確主體責任的思路，進一步明確政府職責，由全能型政府向服務型政府轉變。加強執法和監管，強化事中、事后的監管。

3 法治對種業的保障和促進

種業領域法律制度的建立和完善，極大地推動了種子產業的發展。1989年《種子管理條例》頒布實施后，據不完全統計，1993年全國各級種子公司總共有2683個；2000年12月全國縣級以上國有種子公司2700多家，注冊登記的種子經營點3.25萬多家，國有原種場、育種場2300多處，委托代銷公司5.5萬多家[4]。1999年我國植物新品種申請數量115件，授權數量85件。

2000年《種子法》頒布實施后，種子企業得以快速發展，形成了種業主體多元化格局。綜合統計，我國2001年已核發種子生產許可證4469個，經營許可證1572個。截至2004年，我國有各類生產經營性種子企業6萬~7萬家，其中有2700家國有種子公司，72家三資種子公司，6家上市公司[5]。據農業部資料顯示，截至2016年底，我國農業植物新品種權總申請量超過1.8萬件，總授權量超過8000件，新品種、好品種不斷涌現。

新《種子法》實施以來，我國種質資源保護力度不斷加強，種業科研體制改革逐步深入，2016年企業投入育種科研經費34億元，占企業銷售收入的5.6%，較“十二五”期間提高3個百分點，企業創新的種質資源不斷增加，擁有的審定品種數量和授權品種數量已超過科研單位[6]，成為育種創新主體。如圖1所示，企業的“多、小、散、弱”情況得以明顯改善；企業集中度得到顯著提高，隆平高科進入全球十強；創新能力快速增強，國際化進程快速推進，中國化工收購先正達、中信農業收購陶氏巴西種子業務，開啟了中國種業國際化并購之路；隨著執法力度的不斷加強，制售假劣、套牌侵權等違法行為大幅減少，假劣種子案件比2011年減少48%，種子侵權案件減少36%[7]。種業發展的市場環境大為改善。

圖1 種業發展狀況

企業強則種業強，種業強則農業強。改革開放40年，種子企業在法律制度的保障、促進下不斷發展壯大。當前，種業正處于新的發展機遇期，同時，新一輪農村改革處于攻堅期，更需要發揮法治的保障作用，加大對種業的支持、引導，助推種業不斷做大做強，提高國際競爭力，使我國從種業大國走向種業強國。