玩忽職守還是法無授權(quán)？

文/本刊記者 包冬冬

湖北當陽市馬店矸石發(fā)電有限責任公司“8·11”重大高壓蒸汽管道裂爆事故是發(fā)生在2016年的一起重大生產(chǎn)安全責任事故。2年后，這起事故仍然引起行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的廣泛關(guān)注，是因為涉案的特種設(shè)備檢驗人員一審被判玩忽職守罪。劣質(zhì)的噴嘴（流量計）埋下了事故隱患，特種設(shè)備安裝監(jiān)督檢驗人員未對《特種設(shè)備目錄》外的這一流量計進行檢驗，能否作為被判刑的理由？各方觀點不一。

湖北當陽“8·11”重大高壓蒸汽管道裂爆事故現(xiàn)場俯拍圖 中新網(wǎng)圖

近日，湖北省當陽市人民法院的一份刑事判決書在特種設(shè)備安全檢驗?zāi)酥琳麄€安全生產(chǎn)領(lǐng)域引起了不小的波瀾。究竟為何起波瀾？還要從2016年8月11日發(fā)生在湖北省當陽市的一起生產(chǎn)安全事故說起。

劣質(zhì)噴嘴埋下的隱患

2016年的8月11日下午2點49分，湖北省當陽市馬店矸石發(fā)電有限責任公司熱電聯(lián)產(chǎn)項目在試生產(chǎn)過程中，2號鍋爐高壓主蒸汽管道上的“一體焊接式長徑噴嘴”裂爆，導(dǎo)致一起重大高壓蒸汽管道裂爆事故（以下簡稱“當陽管道‘8·11’裂爆事故”），造成22人死亡，4人重傷，直接經(jīng)濟損失約2 313萬元。

事故調(diào)查組認定，事故發(fā)生的直接原因是安裝在2號鍋爐高壓主蒸汽管道上的“一體焊接式長徑噴嘴”質(zhì)量嚴重不合格所致。這一劣質(zhì)產(chǎn)品，其焊縫缺陷在高溫高壓作用下擴展，局部裂開出現(xiàn)蒸汽泄漏，形成事故隱患。相關(guān)人員未及時采取停爐措施消除隱患，焊縫裂開面積擴大，剩余焊縫無法承受工作壓力造成管道斷裂爆開，大量高溫高壓蒸汽驟然沖向僅用普通玻璃進行隔斷的集中控制室以及其他區(qū)域，造成重大人員傷亡。

事故中涉及的一體焊接式長徑噴嘴（以下簡稱“事故噴嘴”）是企業(yè)命名的產(chǎn)品名稱，實際上是一種差壓式流量計，其原理是利用噴嘴前后取樣口壓差來測量管道蒸汽流量。

紛爭就起于未列在《特種設(shè)備目錄》之內(nèi)的流量計，是否屬于特種設(shè)備安裝監(jiān)督檢驗人員應(yīng)該檢驗的范圍。

事故調(diào)查組和檢察院：是未正確履職

除了劣質(zhì)流量計的供應(yīng)商和使用企業(yè)要為此次事故承擔主要責任外，事故調(diào)查組認為，湖北省特種設(shè)備檢驗檢測研究院宜昌分院（以下簡稱“宜昌分院”）也負有一定責任。

事故調(diào)查報告中說，宜昌分院負有對特種設(shè)備進行法定檢驗檢測的職責。但其沒有依法履行職責，對事故噴嘴也是管道一部分的功能特性視而不見，未正確履行壓力管道檢驗檢測法定職責，未按（GB 50184－2011）《工業(yè)金屬管道工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范》的要求對管道進行試驗，僅以事故噴嘴未列入《特種設(shè)備目錄》為由，不對高溫高壓主蒸汽管道上的事故噴嘴進行檢驗檢測。

當陽市人民法院的判決書上這樣表述，被告人（宜昌分院壓力管道檢驗室副主任洪某）對于本案事故噴嘴既屬儀表，也是壓力蒸汽管道的一部分功能視而不見，對壓力管道未做壓力試驗及三項壓力替代試驗，未正確履行壓力管道的監(jiān)督檢驗職責。致使存在嚴重質(zhì)量缺陷的一體式焊接長徑噴嘴錯失檢驗檢測，放過了事故隱患，導(dǎo)致重大事故發(fā)生。該事故的發(fā)生與洪某的玩忽職守行為存在法律上的因果關(guān)系。洪某應(yīng)承擔玩忽職守罪的刑事責任。

由此可見，事故調(diào)查組及當陽市法院都認為，事故噴嘴因為是壓力蒸汽管道的一部分，所以應(yīng)該由特種設(shè)備檢驗檢測人員進行檢測。

流量計在宜昌分院的安裝監(jiān)督檢驗范圍嗎

本刊記者翻閱了2013年6月29日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過的《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》，其中第二條中明確：國家對特種設(shè)備實行目錄管理。特種設(shè)備目錄由國務(wù)院負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門制定，報國務(wù)院批準后執(zhí)行。在2014年修訂的《特種設(shè)備目錄》中，確實沒有“流量計”這一項。

2016年10月17日，原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局曾專門就壓力管道監(jiān)管和安裝監(jiān)督檢驗有關(guān)問題回復(fù)了湖北省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局。復(fù)函中這樣說，第一，根據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》，國家對特種設(shè)備實行目錄管理。特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門對目錄內(nèi)的特種設(shè)備實施監(jiān)督管理。流量計不在我局頒布的特種設(shè)備目錄內(nèi)。第二，質(zhì)檢總局《壓力管道安裝安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗規(guī)則》適用的監(jiān)督檢查對象和該規(guī)則第二條第六款“采購的材料、元件、附件設(shè)施和設(shè)備是否符合設(shè)計文件及質(zhì)量要求”中的“材料、元件、附屬設(shè)施和設(shè)備”是指特種設(shè)備目錄內(nèi)的特種設(shè)備種類、類別、品種，流量計不屬于該規(guī)則適用的監(jiān)督檢驗對象。

由此可見，流量計并不在《特種設(shè)備安全法》規(guī)定的《特種設(shè)備目錄》范圍之內(nèi)，原國家質(zhì)檢總局（機構(gòu)改革后調(diào)整為國家市場監(jiān)管總局）在其復(fù)函中，也未將流量計納入特種設(shè)備安裝監(jiān)督檢驗的范圍。

被告人及其律師：遵照《目錄》履職，不是“視而不見”

楊洪波，北京策略律師事務(wù)所合伙人。本案中，他擔任被告人——宜昌分院總工程師、授權(quán)簽字人韓某的二審辯護人。法院一審判決認為，韓某作為檢驗報告的審批人，把關(guān)不嚴，與洪某同樣成立玩忽職守罪。

韓某認為，“對特種設(shè)備實行目錄管理，這是《特種設(shè)備安全法》明文規(guī)定的，流量計不在《特種設(shè)備目錄》之內(nèi)，幾十年了一直不對它進行檢驗，這是總局（國家質(zhì)檢總局）都認可的事情，怎么能說我們的檢驗人員‘視而不見’？ ”“只要是壓力管道的一部分就要進行檢測，那還要《特種設(shè)備目錄》做什么？”

楊洪波認為：“2014年修訂的《特種設(shè)備目錄》，界定了作為特種設(shè)備的壓力管道需要符合的基本參數(shù)要求。所有列入《特種設(shè)備目錄》中的壓力管道元件都必須符合這些參數(shù)要求。但并非所有符合參數(shù)要求的壓力管道上的元件都會被列入《特種設(shè)備目錄》，都要納入特種設(shè)備安全監(jiān)管的范圍內(nèi)。具體哪些列入，哪些不列入，由現(xiàn)在的國家市場監(jiān)督管理總局根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的實際需要來掌握。當陽市人民法院關(guān)于事故噴嘴是壓力管道的一部分的解讀，令人一頭霧水。”

湖北當陽“8·11”重大高壓蒸汽管道裂爆事故現(xiàn)場救援 中新網(wǎng)圖

2018年5月2日，國家市場監(jiān)管總局特種設(shè)備局（以下簡稱“特種設(shè)備局”）針對近期壓力管道安全監(jiān)察工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，向各省、自治區(qū)、直轄市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局下發(fā)了關(guān)于征求《壓力管道安全監(jiān)察有關(guān)工作的通知（征求意見稿）》意見的函。在征求意見稿中，特種設(shè)備局在“元件組合裝置”中增加了流量計、裝卸臂等項目。同時，征求意見稿中提及，制造壓力管道特種元件類別中“元件組合裝置”品種不再頒發(fā)“元件組合裝置”許可，但其制造單位應(yīng)當持有任意級別或項目的壓力管道安裝許可證、壓力管道元件制造許可證或壓力容器制造許可證。截至記者發(fā)稿時，尚未見到此征求意見稿是否正式生效實施的官方文件。

楊洪波認為，“此征求意見稿一旦正式生效實施，流量計、裝卸臂將被納入《特種設(shè)備目錄》‘元件組合裝置’中，正式作為壓力管道安全監(jiān)察的工作內(nèi)容，也自然成為特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)督檢驗的對象。事實上，這起事故調(diào)查報告在末尾部分就提出了修改完善相關(guān)標準的建議，要求既要明確流量計作為計量裝置的監(jiān)管要求，也要將其納入特種設(shè)備名錄強化監(jiān)管。不能將流量計從高壓管道的整體中分離失管。特種設(shè)備局的征求意見稿無疑就是對這起事故調(diào)查報告的回應(yīng)。然而，事故調(diào)查報告一方面認識到法律法規(guī)出現(xiàn)了‘真空地帶’，另一方面又認定宜昌分院‘管道檢驗檢測沒有按標準規(guī)范進行，監(jiān)管缺失，放過了焊縫隱患’，認定質(zhì)監(jiān)部門‘以事故噴嘴未列入特種設(shè)備目錄為由，機械執(zhí)行規(guī)范標準，對事故噴嘴不檢不管，監(jiān)管嚴重缺失’，不能不說是一種矛盾。”

楊洪波稱：“洪某、韓某等特檢人員均對一審判決結(jié)果不服，提起上訴。”

基層監(jiān)管干部：法無授權(quán)不可為

對于當陽管道“8·11”裂爆事故審判，很多特種設(shè)備監(jiān)管干部提出了自己的看法。本刊記者采訪了一位筆名為“單靠”的基層質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局局長，他提出，這起事故的審判讓身邊的許多同行對基層安全監(jiān)督管理的“基本原則”產(chǎn)生了困惑。他說：“安全監(jiān)督管理工作同政府部門的其他工作一樣，有一條基本原則，即法無授權(quán)不可為。當陽管道‘8·11’裂爆事故噴嘴其實是一種流量計，第一，流量計不在法定的《特種設(shè)備目錄》內(nèi)；第二，一直以來，作為從事特種設(shè)備監(jiān)督檢驗的工作者都清楚，流量計不屬于《壓力管道安裝安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗規(guī)則》適用的監(jiān)督檢驗對象；第三，多年來，我們在實際工作中，都未將流量計作為監(jiān)督檢驗對象。而此案中，檢驗人員因為法無授權(quán)而獲罪，太令人困惑了！”

“單靠”說：“問責是任何一個組織做好一切工作的基本保證。安全生產(chǎn)事關(guān)重大，問責追刑理當更加嚴格。實事求是地依法依規(guī)問責，能夠達到懲前毖后、教育多數(shù)、鼓勵擔當、激發(fā)責任的效果；而不尊重客觀事實、不考量人的認識和制度設(shè)計的局限性、違背基本常識和道理的問責，不僅損害當事人的合法權(quán)益，而且會給廣大基層一線安全生產(chǎn)監(jiān)督管理干部帶來不應(yīng)有的恐懼，挫傷他們干好本職工作的積極性，甚至沖擊維護社會公平正義的最后一道防線。”

截至記者發(fā)稿時，此案能否公開開庭審理仍沒有結(jié)果。