城市規劃對房地產經濟的引導研究

王曉曉，王 婷

（南京林業大學 風景園林學院，南京 210037）

一、背景介紹

目前，我國正處于經濟體制轉軌時期，房地產經濟在為城市建設做出巨大貢獻的同時，也為城市規劃建設帶來了一系列的問題[1]。由于房地產開發存在著以土地投機為主的市場投機性，同時各地政府在最近幾年對土地投機的依賴性越來越大，使得政府瘋狂掛牌賣地，各地房價一路飆升，社會貧富差距拉大，不利于社會平穩發展。正是因為市場機制存在著這樣的漏洞，才會導致房地產市場出現失靈的現象。這就需要政府對房地產市場進行干預，從而調節市場失靈的現象，而城市政府的主要職能就是規劃[2]。因此，運用城市規劃調控房地產市場是非常重要的。運用規劃手段調控市場，不僅能使政府擺脫依靠土地財政的現象，還能共同促進城市發展。同時，政府需要在規劃上做出觀念的轉變和制度的創新，建立有效的、完善的調控房地產經濟的規劃管理模式，這樣才能對房地產經濟進行有效調控，使得城市與房地產經濟協調發展。

房地產經濟的發展受城市規劃的指導，城市土地利用、城市布局、城市基礎設施的建設以及交通道路系統等等都影響著房地產經濟。城市化率和城市人口的增長規?？梢詻Q定一座城市內房屋需求量的大小，而城市的用地規模則決定了房地產的供給，城市用地發展的方向是房地產開發的熱點，總體規劃基本內容中的空間管制又影響著開發的地段，交通道路系統對它的導向以及基礎設施建設是否配套齊全可以直接左右房價，這些都是重要的影響因素。更有甚者，城市規劃還可以影響城市土地的開發強度，同時控制土地的供應量[3]。

二、城市規劃與房地產經濟相關理論

（一）調控方式

由于房地產市場存在投機性，才會導致市場失靈和房價飆升，因此城市規劃有必要對房地產經濟進行調控，調控的主要方式有審批方式、區劃方式和結合土地業權方式。建設方須申請用地許可和建設許可，由政府部門審批。區劃對于城市各類用地的開發都有很嚴格的約束性，并直接規定了不經過審批即為許可的、不許可的和需要審批的土地使用內容的范圍[1]。政府部門還可以利用協議方式、合作方式和征地方式，也就是土地業權賦予的權力來調控市場。

（二）城市經營

城市經營是政府行為的一種，指具體通過對全部城市資源，包括有形資產和無形資產的使用權、經營權、冠名權等相關利益的運作，以達到提高城市經濟、社會和環境資產的價值的目的[4]。

城市運營的模式分為以下三種：一是政府集中運作模式，即該城市經營的運作是受政府直接指揮管理的，以“一切資本歸政府”為口號，以“規劃一張圖，審批一支筆”為原則，采取該模式的代表城市如大連市。二是公司化運作模式，即城市的經營是由城市建設公司負責和管理的，而城市建設公司則是由政府投資成立的，如上海市和武漢市。三是混合模式，即城市的經營是由政府和城市建設公司共同指揮的，如武漢市、青島市[5]。在這三種模式下，主要存在著以下兩方面的問題：

一是城市政府的行為缺失。我國城市經營的主體是政府，但其實城市真正的主人——市民往往不能參與到城市建設中來，市民被排除在外，沒有話語權。缺少老百姓的意見，有些政府部門就難以正確行使自己的權力和義務，并容易使政府角色定位發生錯誤，導致政府權力失控、滋生政府腐敗行為；還有的官員更會大搞面子工程、形象工程，為了政績而不顧實際大搞工程。另外，政府往往會因為在城市經營過程中取得的一些成就而忘記了最終的目的，使得城市經營偏離了正確的方向，走上了為搞錢而經營、為經營而經營的道路[4]。

二是經營的手段有限、風險無窮。在城市經營中，政府籌措資金的手段較少，能力較低。政府往往只看到城市資源開發帶來的短期經濟效益，例如土地資源的開發，亂占耕地的圈地運動不僅導致城市規模的無限制擴大，還使土地的使用嚴重浪費。房價更在國家整體調控的政策下一漲再漲，超過大部分老百姓的承受能力，造成社會貧富差距更大，不利于社會平穩安定。

（三）土地財政

土地財政又被稱作是第二財政，因為它對于政府而言是屬于預算外的收入，是政府通過出讓土地的使用權而獲得的收入[5]。具體包括三個方面內容：一是政府關于土地和房產的各種稅收（土地增值稅、土地使用稅、房產稅、契稅等）；二是政府掛牌出讓土地使用權給使用者得到的土地出讓金；三是政府利用土地而進行集資得到的收入。一般的國家都有土地財政現象，不過它們大多數是通過對存量土地征收物業稅和房產稅等方式創造財政收入。凡事都有兩面性，土地財政既然作為地方政府發展經濟的一種工具，就會有利又有弊。

1.有利影響。不可否認，幾十年來中國經濟的快速發展與城市建設的迅速發展都與地方政府通過經營土地獲得大量資金脫不開關系。中國經濟的快速發展、城市居民生活水平的提高，對周邊鄉村經濟的轉型與發展起到了推動作用，吸引了許多農民進城打工。1980年，我國城市建成區的總規模大約5 000平方公里，到2010年城市建成區的總規模已經擴大到4.6萬平方公里，也就是城市建成區的總規模擴大了8.2倍。城鎮人口按照現有的統計口徑，1980年是1.9億多人，不到2億人；2010年是6.7億人，大約增加了2.5倍[6]。

2.不利影響?，F如今，許多地方政府過于依賴第二財政，通過出讓土地而獲得的收入在政府預算外收入中所占比重高達60%以上，而土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%[7]。這些地方政府的第二財政收入已經超過了第一財政收入。這樣看來，地方政府是十分依賴土地財政的。在過去房地產發展的黃金十年，因為地方政府賣地太容易賺錢，嘗到甜頭的地方政府嚴重依賴房地產拉動城市經濟發展，從而忽視其他經濟活動的發展?，F在，土地市場的不景氣，導致以土地財政為主導的二三線地方政府捉襟見肘，出現了部分基層政府不賣地沒錢發工資、地方債務綁架土地財政、政府官員親自賣地等現象?，F在我國房地產行業已經在逐步告別暴利，回歸正常利潤。如果地方政府還指望靠出讓土地賺錢，將是很危險的。另外，在房地產經濟方面，土地財政亦有諸多弊端。2010年，商品房銷售額占國內生產總值的13.08%，省市前三甲為海南、重慶、北京。近幾年房價居高不下，商品房的房價就更貴了，因此經濟適用房就備受民眾期待，但是各級政府沒有積極建設經濟適用房。2006—2010年，經濟適用房新開工面積占住宅的比重，最低只有3.08%，最高也只有6.80%。那為何政府不愿意多建設經濟適用房呢？當然是利益問題，一年僅土地出讓金政府就會少拿超過337億元。在北京市，經濟適用房的申請條件是非常苛刻的，年齡、資產和戶口都有明確要求。而監察部數據顯示，2011年全國查處違反規定多占住房、買賣經濟適用房等保障性住房的黨員干部2 349人，涉及住房6 398套。

三、案例研究：南京市

（一）近幾年南京房地產經濟狀況

圖1 2010—2013年南京土地市場成交情況

除去暫停出讓和流拍地塊，2013年南京市共成交84幅地塊，實際出讓面積為411.8萬平方米，成交總價為793.6億元；2012年南京市共出讓75幅地塊，實際出讓面積392.65萬平方米，出讓總金額為358.09億元；2011年南京市共出讓79幅地塊，總出讓面積468.7萬平方米，成交總量為345.19億元；2010年南京市出讓441.2萬平方米，完成年度計劃的73.5%（見圖1）。

圖2 2012年成交土地用地分類比重圖

圖3 2013年南京市成交土地用地分類比重圖

2013年南京市成交的411.8萬平方米土地中，二類居住用地占比達57%（見圖2和圖3），2012年占57.16%，而2011年這一比例只有30%。2013年6月—2014年5月南京市新房價格有起有落，但總體均價都維持在13 000～14 500元/平方米；2014年5月南京市房價的均價達到14 252元/平方米（見圖 4）。

圖4 2013年6月—2014年5月南京市房價走勢圖

圖5 2012年南京市各板塊土地成交面積情況

圖6 2013年南京市各板塊土地成交量分布情況

南京市2013年411.8萬平方米和2012年392.65萬平方米的出讓面積雖然較前兩年降低了，但2013年的成交金額卻是這幾年以來最高的，更是創下南京市新高。2013年比起2012年來成交總價上漲121.62%。2013年，南京市城南、江北和城北三個板塊是供地的主力，供地數量約占出讓土地總量的62%。2012年，江北板塊與城北板塊是供地的主力，供地數量約占出讓土地總量的59%（見圖5和圖6）。

（二）問卷調查

通過在街頭隨機對80名在南京擁有住房的人進行問卷調查（見表1），通過統計結果推斷出南京市民出行采用的交通方式多為公交車與自駕車，當初購房的原因多半是為了就近上班、上學。入住后絕大部分人覺得生活方便，60%的人認為自家小區的停車場已不能滿足需求。大部分人覺得南京市的交通系統還需完善，對目前南京市的城市規劃不是很滿意。大部分人都選擇在秦淮區（包含原白下區）和鼓樓區購房，也有部分人選擇江寧區、玄武區、建鄴區等；只有極少數人選擇購買商鋪，70%多的人選擇購買住宅。根據購買時間與地段等不同條件，房價在2 000～30 000元/平方米不等，多數在10 000元/平方米以上。絕大多數人都認為秦淮區、鼓樓區、新街口地區的生活方便。

表1 調查問卷部分內容及結果統計表

從以上數據我們可以得出以下論斷：除去較早以前購買的房子，現在南京市房價的均價都在10 000元/平方米以上，以普通人的收入來說購房壓力較大。小區的停車場需求一般都不能滿足住戶的需要，以后的開發商必須考慮到這個問題，不僅要考慮現在，還要考慮未來。老百姓買房多數是為了自己居住的需要，出行也大多選擇公共交通工具。但大部分人對目前的城市規劃感到不滿意，所以政府規劃時，要考慮到老百姓的實際需要，要將居住用地與商業用地、市政公用設施用地、公共設施用地等結合起來規劃，不能只滿足自己小團體的利益；規劃要指導房地產的開發。

另外，由于房地產市場存在著投機性，為了獲得更大的利益，規劃會“跟著”房地產開發走，導致近幾年房價總體上一漲再漲，市場失靈，社會貧富加大，不利于社會穩定。雖然政府一直在調整出臺相應的政策，但還是希望能夠加大力度。如果對土地財政進行改革，政府就會從一個發展型政府逐步向服務型政府過渡，擺脫對土地財政的依賴。同時，雖然城市規劃對于房地產的開發有著引導調控作用，但現有的手段并不是萬能的，必須能夠加強規劃的調控作用與影響，最后讓城市居民也一起參加到城市經營中來，共同促進城市的發展。

四、結論

（一）土地財政改革方向

通過招牌掛方式出讓的財產性土地財政很大程度上受土地市場和房地產市場波動的影響，而稅收性土地財政受市場波動的影響較小。依靠財產性土地財政滿足地方財政支出會造成地方財政的不穩定，因此不能依靠財產性土地財政解決地方財務問題。

就現階段而言，還找不出比土地財政更好的方式，但是土地財政的方式不能長久使用下去，現在需要眾多學者與政府一起來找出更好的模式。稅收對地方政府行為的影響最大。在利益博弈中，政府出現了一些問題。要改進規則，而不是直接放棄。例如，政府應當開征財產稅，抓住地方財政收益與支出之間的主要矛盾，逐漸擺脫通過出讓土地而帶來的一次性的收益，爭取朝經常性的財政稅收方向靠攏，從根本上扭轉政府行為的不當之處，使得政府能夠轉變成一個服務型政府[8]。我們可以改革現有的制度，慢慢開征財產稅，例如物業稅、對擁有多套房產的人征收大量房產稅等，以慢慢擺脫對土地財政的變態依賴。同時，我國地域廣袤，各地實際情況也有所不同，所以要因地制宜地制定策略。

（二）加強城市規劃的調控作用

城市規劃對房地產經濟的開發有指導調控作用，但現在規劃調控市場不到位，或者說有的地方是為了獲得更大利益，讓房地產開發“牽制”著規劃，因此，必須加大力度調控市場，強化規劃的引導調控作用。

首先，政府部門要對城市規劃做出觀念上的改變。規劃不是一成不變的，要在主體結構不變的情況下，注意其靈活性。同時，加強法制建設，完善各種懲戒措施與管理手段。分配好各管理部門職責，確保規劃的具體實施和后續發展，監管好房地產市場。此外，隨著市場的變化和國家政策的大方向而調整好地方政策。其次，讓城市的主人（市民）參與到城市的規劃建設中來。在政府作出重大決定、頒布相關政策時盡可能召開聽證會，聽聽老百姓的意見；在城市規劃的具體方案進行展出時讓市民投票，等等。再次，在房地產開發方面，要控制土地的供給。土地是越賣越少的，不可能源源不斷地供應給開發商建房。不能為了賣地掙錢而占用耕地，要做好土地調查，搞好城鄉規劃，合理規劃城市建設規模。還要節約用地，做好規劃，不能為了“面子工程”、“比闊綽”而浪費土地。從源頭上控制商品房的開發數量，規定好經濟適用房的建設指標，不能一味地只建商品房，從而抬高樓市的價格。同時，城市的基礎設施還要建設完善，不能“挪地”給“賺大錢”的房產。最后，政府部門要仔細審批規劃，監管開發商是否按規劃與國家法律政策來開發房產。