簡約高效：縣域治理現代化的著力點

張丙宣 郭子雯 狄濤

摘要：縣域治理現代化的著力點在于構建簡約高效的基層治理體制。嘉善縣跨層級、跨部門、跨領域整合執法的職能與資源，建立簡約高效的基層執法體制，為我國縣域治理現代化提供了可供借鑒的經驗。縣域治理現代化需要以人民為中心，將頂層設計與基層探索相結合，開展跨層級、跨部門、跨領域的綜合性改革，邁向網絡化的平臺治理，充分發揮技術的優勢，激活社會內生能力，促使簡約體制持續產生高效治理結果。

關鍵詞：簡約高效；縣域治理現代化；綜合執法體制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.005

黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標；黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出構建簡約高效的基層管理體制，夯實國家治理體系和治理能力的基礎。縣級政府扮演著承上啟下的角色，是把國家目標落實到基層的一個關鍵環節。不同于高層政府疊床架屋的治理體制，縣域統籌的全面深化改革需要構建簡約高效的基層治理體制，縣域治理現代化的著力點應該放在構建簡約高效的基層治理體制上。那么，如何構建簡約高效的基層治理體制？本文以嘉善縣綜合執法體制改革為例，研究簡約高效治理體制的實現機制。

一、簡約高效的執法體制與縣域治理現代化

在全球化、技術進步以及地方分權改革的過程中，雖然社會組織等非國家行為體承接了國家和政府的諸多職能，但是，不管是國際治理還是國內治理，國家和政府依然是最重要的治理主體。政府的軟弱無能無疑是國家失敗和各種嚴重社會問題的禍根，福山認為治理就是通過提高政府能力來改善治理的質量。[1]在任何時代任何國家，都需要強有力的政府，治理非但不是弱化政府，而是提高國家和政府能力的過程。[2]因此，治理不是關注政府是否民主，而是關注政府制定或執行規則、提供服務能力。[3]

黨的十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力現代化，將其作為全面深化改革的總目標。習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能?！盵4]2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》都強調構建簡約高效的基層管理體制。那么，什么是簡約高效的基層治理體制？

黃宗智指出自古以來中國地方行政實踐都廣泛使用半正式的行政方法，依賴由社區提名的準官員來進行縣級以下的治理。[5]這種簡約治理能夠把國家政策的頂層設計轉化為基層實踐，實現國家的政策目標。[6]林尚立指出，簡約高效的基層治理體制應該是治理重心下移，使基層有人有權有物，最大限度方便群眾。[7]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中指出：“基層政權機構設置和人力資源調配必須面向人民群眾、符合基層事務特點，不簡單照搬上級機關設置模式。”簡約是治理體制的簡約，高效是簡約治理體制產生的結果，是治理能力的體現。因此，簡約高效就是基層治理體系和治理能力的現代化。

需要指出，鄉鎮（街道）雖然屬于基層政權，但是，村（社）和網格履行著政府的諸多職能，是基層政權的構成部分。另外，由于鄉鎮（街道）不能作為一級完整的政府存在，如果缺乏縣級政府的統籌推動，那么，鄉鎮（街道）的簡約高效的治理體制是不可能建立的?；诖?，本文認為簡約高效的治理體制既不是縣級或鄉鎮政府的某一層級、某一領域、某一部門的碎片化改革，也不是政府治理體系的改革，而是縣域治理體制的系統性、整體性和協調性改革，涉及到縣鎮（街）村（社）網格的跨層級、跨領域、跨部門的綜合性改革。

縣域綜合執法體制改革是全面深化改革的重要任務，是縣域治理體系和治理能力現代化的重要內容。本文以嘉善縣的綜合行政執法體制改革為例，考察縣域治理現代化的路徑和實現機制。2008年以來，嘉善縣是習近平總書記的基層聯系點，是當前我國唯一的縣域科學發展示范點，嘉善的多項改革得到了國家、省、市的高度重視，2014年浙江省將嘉善縣綜合執法體制改革列入省級試點，2017年國家發展改革委員會印發的《浙江嘉善縣域科學發展示范點發展改革方案》把深化綜合行政執法改革列入改革的重要內容。同時，嘉善縣綜合執法體制改革不僅力度大、走在全國前列，而且開展了以縣域統籌、以鎮（街）為中心、以村（社）網格為支撐的跨層級、跨部門、跨領域的綜合執法和監管相結合的前瞻性改革，為構建我國簡約高效的基層治理體制和縣域治理現代化探路。

二、綜合執法體制改革的嘉善實踐

綜合執法體制改革是我國行政管理體制改革內容之一，它始于1996年《行政處罰法》頒布實施后的“相對集中行政處罰權”試點工作。2002年，國務院決定在廣東省、重慶市開展試點，其他省市自治區也相繼開展試點。試點著重在城市管理等領域探索解決重復執法、執法擾民等問題。[8]

在縣域科學發展示范點建設中，嘉善在諸多領域引領全國縣域改革。2013年10月，嘉善在姚莊鎮率先啟動改革試點深化相對集中行政處罰權，將21個部門31個方面1 812項的行政處罰權在鎮域范圍內集中行使，整合執法職權，2014年4月，浙江省將嘉善作為綜合執法體制改革的試點單位。2015年浙江在全省范圍內全面開展綜合執法體制改革。2015年浙江省探索建設鎮（街）綜合治理工作、市場監管、綜合執法、便民服務四個功能性工作平臺（簡稱為“四個平臺”），隨后，嘉善在所有鎮（街）全面建設“四個平臺”，并將鎮（街）綜合執法中心納入“四個平臺”。一直走在改革前沿的嘉善，堅持全面深化改革，持續探索縣域綜合執法體制改革，統籌規劃整體設計縣鄉村網格的執法和監管體制，將綜合執法的中心放在鎮（街），提高鎮（街）的執行力，完善村（社）、網格的監管體系。

（一）縣域統籌整體設計縣域綜合執法與監管體制

長期以來，縣域執法并存著兩種現象：多部門重復執法導致的監管過度和多部門相互推諉造成的監管缺位。為破解監管過度和監管缺位的難題，嘉善縣較早探索縣域綜合執法體制改革。然而，不同于其他地方僅僅改革縣級執法機構，嘉善縣在縣域范圍內統籌協調，整體設計覆蓋城鄉的縣鎮（街）村（社）網格的執法和監管體制，突出城市管理、公共監管、資源環境管理等重點領域，開展綜合行政執法工作與政府職能轉變、機構改革、行政審批改革、事中事后監管等相結合，發揮改革的整體效應。

構建縣域綜合執法體系。整合縣級執法部門的職能與人員，把綜合執法局向鄉鎮延伸，建立以鎮（街）日常管理為主的綜合行政執法平臺，以鎮（街）綜合執法中心為指揮中樞，綜合行政執法中隊（分局）為骨干，其他駐鎮（街）部門（站、所）共同參與聯動配合，提升鎮（街）綜合執法能力。鎮（街）綜合執法中心一直延伸到村（社）和網格，村（社）、網格通過對轄域進行動態監管，持續更新鎮（街）綜合信息平臺的信息，信息平臺將信息自動分流到綜合執法中心，為鎮（街）綜合執法中心的運行提供重要支撐。

（二）跨部門整合縣級執法部門的職能，建立縣綜合執法局

嘉善縣制定《綜合執法改革實施方案》《綜合執法實施辦法》等指導性文件，建立簡約高效的綜合執法體制和高效順暢的管理機制。

首先，建立健全精干高效的體制機制。嘉善縣建立綜合行政執法局，整合縣級執法部門的職能和人員，2014年《嘉善縣全面開展綜合行政執法試點工作實施方案》中，在增加劃轉集中行使的市容環境衛生、城鄉規劃、城市綠化、市政公用、環境保護、市場監管等8個方面職權的基礎上，又增加了土地和礦產資源、建筑業、房地產業等18個方面的全部或部分行政處罰及相關行政監督檢查、行政強制職權，使綜合行政執法擴權數量達到17個部門26個方面1 073項，執法職能得到有效集中。

其次，完善規范順暢的部門間協調機制。圍繞綜合執法，嘉善縣建立了部門間配合協作機制、執法辦案機制、執法責任追究機制。嘉善堅持問題導向，在推行政府權力清單和責任清單制度的過程中，要求各執法部門及時梳理涉及劃轉的行政權力，防止在執法過程中產生新的交叉和不作為問題；制定《嘉善縣關于加強綜合行政執法協作配合的意見》，明確了多個執法部門各自的權力邊界、協作配合義務，落實了首問責任、信息告知、案件移送、部門聯動協作、基層執法聯動、司法聯動等8個具體環節的權力責任；制定下發《嘉善縣綜合行政執法責任追究實施辦法》，明確了責任追究的情形、方式、程序，對不依法依規履行執法協作義務的部門和個人進行責任追究。

（三）跨層級整合縣鄉村機構與職能，提高基層政府的執行力

為解決長期以來鄉鎮政府面臨的權小責大、“看得見的管不著”等體制性難題，按照簡政放權，重心下移的要求，嘉善縣把綜合執法中心放在鎮（街），推動更多的資源向一線傾斜。

第一，下沉人員，增強鎮（街）的執行力。嘉善出臺《縣級機關部門派駐鎮（街道）人員管理實施辦法》，把強化鎮（街）對派駐機構人員的屬地管理和剛性調控作為綜合執法體制改革的基礎工作。在不改變行政隸屬關系和人事關系前提下，嘉善縣將綜合行政執法中隊（分局）等7個縣級部門派駐機構納入鎮（街）管理范圍，全縣86%的綜合行政執法人員配置到鎮（街），充實基層一線。下沉人員除了人事關系繼續保留原單位外，工資關系、黨（團）員組織關系等一切關系全部轉入屬地鎮（街）管理，享受屬地鎮（街）的工資、津補貼、考核獎及各類福利待遇?？h級部門駐鎮（街）機構正副職負責人的任用由屬地鎮（街道）黨委書面提出建議人選。

第二，下沉權力，推動鎮（街）依法行政。賦予派駐執法機構對違法案件有直接處理職權，要求部門權力清單中80%以上的權限由派駐機構直接處理。5個部門共下沉執法權1 395項，下沉執法權達到92.7%，其中綜合行政執法局下沉執法權654項。2018年起，嘉善縣級有關部門不再對納入屬地管理的執法事項行使法制審核、組織集體會審、單位負責人簽批等職權，除派駐機構有權以自己名義直接對外作出執法決定的以外，涉及權力下沉的一般執法事項內部流程調整為派駐機構承辦人意見——派駐機構法制員審核意見——派駐機構主要負責人意見——屬地鎮（街道）法制室復審意見——屬地鎮政府（街道辦事處）主要負責人審批意見，再造執法流程，推動鎮（街）依法行政，并直接承擔對應的法律責任。

在不改變縣鄉（街）法定地位的前提下，通過人員和權力下沉的綜合執法體制改革，嘉善賦予了鎮（街）實質上的執法權，有效提高了鎮（街）的治理能力，解決了長期以來困擾鎮（街）“看得見的管不著”的體制性難題。

（四）加強全科網格建設，筑牢基層綜合監管網絡

為應對轉型社會面臨的治理難題，職能部門在村（社）設立網格員、信息員等，但是由于任務單一、待遇低，這些網格員、信息員的工作積極性并不高，對此，嘉善以縣、鎮（街）兩級社會治理綜合指揮平臺為依托，整合部門的網格員，建立全科網格，實現“多元合一、一員多用”，全面提升網格監管水平，構建縣、鎮（街）、村（社）、網格四級管理服務體系。

統一劃分網格。按照屬地性、整體性、適用性原則，結合群眾認同度、戶籍人口、流動人口、管轄面積和社會治理難易程度等因素，調整網格劃分，進行綜合管理。堅持橫向到邊、縱向到底，不留空白區域，不交叉重疊，區域內所有道路、河流、居民住宅樓、企事業單位、商業網點、學校、公共場所等人、地、事、物、組織均納入網格，實現全覆蓋、無遺漏，調整完善既有的村居網格，并根據民情復雜程度將網格進行分類。

不斷健全全職網格的管理體系。完善工作流程，采取網格、村居、鎮（街）、縣級四級分流辦理的工作機制，做到網格事件的發現、分析、分派、執行、反饋、監督等環節責任明確、職責清晰。建立公示制度，在村居辦公場所和網格主要道路出入口等地設置網格責任牌，方便網格群眾辦事服務。建立例會制度，及時匯總網格內的社情民意，對疑難問題進行分析研判、分類處置。建立定期培訓制度。村（社）每半月、鎮（街）每月、縣級每季度通過以會代訓、技能比武等形式開展培訓，提高網格員發現問題、處理問題和管理服務的能力和水平。

簡言之，在縣域科學發展示范點建設過程中，嘉善縣跨層級、跨部門整合部門與層級的職能、人員，建立簡約高效的基層執法體制，為全國綜合執法體制改革和縣域治理現代化提供了一套可供借鑒的經驗。

三、構建簡約高效治理體制：啟示與思考

構建簡約高效的治理體制是縣域治理現代化的著力點。嘉善的縣域綜合執法體制改革為重新思考縣域治理現代化提供了契機：縣域治理的現代化需要以人民為中心，在頂層設計的基礎上根據基層實際需要持續探索和優化治理體制；開展跨層級、跨部門、跨領域的改革，實行扁平化、網絡化和平臺化治理是構建簡約高效的治理體制的方向；技術和社會的內生能力是簡約高效治理體制持續運行和發揮作用的重要支撐。

（一）頂層設計下的基層探索

在縣域科學發展示范點建設過程中，嘉善縣始終秉持以人民為中心，先行先試，敢闖敢為，結合地方治理實際和民眾要求，開展縣域綜合執法和監管體制改革，構建簡約高效的基層治理體制，提高鎮（街）的治理能力。開展縣域綜合執法體制改革，打造積極有為的政府，在一定程度上克服了多頭執法、交叉執法以及城鄉分治的體制性難題，優化了縣域治理體制，提高了政府治理能力，有效地推動了縣域治理現代化。

全面深化改革需要頂層設計與基層探索相結合。習近平總書記指出，“要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善于從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。”在縣域范圍內開展跨層級跨部門跨領域的綜合執法體制改革是全面深化改革的頂層設計與基層探索相結合的生動體現，是我國縣域治理現代化的有益探索。新時代，縣域治理現代化要求頂層設計和基層探索的良性互動，要求在頂層設計的基礎上鼓勵基層探索。只有來源于基層探索的頂層設計，才有生命力，才能避免改革的失誤。因此，縣域綜合執法體制改革的探索深化了縣域善治，推進了縣域治理現代化。

（二）構建簡約高效的治理體制

嘉善的個案表明，簡約高效的基層治理體制是以問題為導向，面向基層統籌縣鄉（鎮街）村（社）網格，整合基層的審批、服務、執法與監管等職能與資源，實行扁平化、網絡化和平臺化治理。[9]從某種意義上，簡約高效的治理體制是對縣鄉村治理結構的整體再造。[10]簡約高效的基層治理體制的方向應該是在傳統管理體制的基礎上，架起鏈接不同層級不同部門的虛擬網絡，開展網絡化治理和合作治理，搭建社會參與的平臺，開展平臺治理?？h域治理現代化絕不是弱化政府、而是通過虛擬組織或機構等體制機制的創新，優化治理體制，提高政府敏銳捕捉和診斷社會問題的能力，持續推動合作。

雖然簡約高效的治理體制需要跨層級、跨部門、跨領域的整體性設計，但是，嘉善的個案不能充分表明應該在多大范圍哪一層級上統籌設計基層治理的體制機制。嘉善的綜合執法體制改革僅表明，在廣域型建制的縣，由縣級政府統籌是可能的和可行的；但是在城市型建制中，僅僅由區（縣）級統籌既不可能也不可行，應該充分發揮都市政府（不管是直轄市，還是地級市）的立法權，在都市層面統籌構建簡約高效的治理體制。

需要指出，個案中的綜合執法體制改革是正在進行中的階段性改革，改革中呈現出來的簡約高效的治理體制并非最終的版本和形態。某種程度上，相對于此前的治理體制，它可以稱為簡約高效，實際上它并不完美，距離理想的簡約高效治理仍有很長的路要走。同時，在個案中，諸如綜合執法局與職能部門的張力，縣鎮（街）村（社）之間的張力，權小責大、多頭執法等難題依然持續困擾著縣域治理，經濟社會的轉型中持續增加的社會壓力，都迫切需要基層持續探索，動態地調整政府職能和轉變政府的角色，要求政府不斷地進入新領域退出舊領域，持續更新政府職能，增強政府的靈活性和適應性，地方黨委政府的角色也應該從大包大攬的任務型治理向促進合作治理的方向轉變。[11]

（三）充分發揮技術的積極作用

構建簡約高效的治理體制需要創新，尤其需要體制機制的創新，整體協調統籌設計的縣域治理體制無疑是體制機制創新。然而，如果缺乏技術創新和技術支撐，那么，嘉善縣域綜合執法體制幾乎不可能運行。在協調多個治理主體開展跨層級跨部門跨領域的綜合執法和監管中，由信息通訊技術支撐的縣、鎮（街）兩級信息平臺，發揮著中樞作用。

為此，應該充分認識和利用互聯網、大數據、云計算等技術的特征。技術具有普遍賦權的特征，即所有用戶都能從中受益，它既向開發者賦權，也向用戶賦權。[12]互聯網時代的治理是智能技術支撐的精準治理，是開放、包容、合作的智能治理體制。[13]為構建簡約高效的治理體制，推進縣域治理的現代化，地方政府應該主動利用信息通訊技術，完善技術治理體制，增強體制的韌性，確保治理的有序性和可控性，將技術與體制機制改革保持同步，既防止技術固化體制，也防止體制約束技術作用的發揮。[14]當然，仍需要強調，雖然技術對構建簡約高效的治理發揮著不可替代的作用，但是簡約高效的治理和縣域治理現代化絕不僅僅是技術的治理，更不是把判斷交給技術，[15]而依然靠領導者和人民的深思熟慮。

（四）激活社會的內生能力

短期內簡約體制確實產生了高效治理結果。然而，從長期看，如果沒有其他條件的支撐，那么簡約體制的效用將持續遞減。這是因為簡約體制只是高效治理結果的必要條件，而不是充分條件。充分的條件是由于內生能力的增強，社會自我消化或自我控制了大多數問題。缺乏社會內生能力支撐的簡約體制是不能持續產生高效的治理結果。因此，與構建簡約治理體制相對應的是激活基層社會的內生能力。

內生能力是社會發展的根源。社會內生能力是在與周圍環境的互動中，形成的社會自適應能力和學習能力，它是一個持續動態演變的過程，而不是一個靜態的結果，其中，經濟發展、社會資本、信息溝通以及集體行動能力是社會內生能力的構成要素。[16]推進縣域治理現代化，需要的不是過度行政化對社會內生能力的擠壓破壞，而是充分利用適度和恰當的行政化激活和培育社會內生能力。[17]為此，應該加強包容性制度建設，既要避免在不同層級、不同部門的目標之間作出取舍，也要避免在行政目標與社會目標作出取舍，共同構建包容性目標；堅持黨委領導，培育社會治理主體，激活社會內生能力，調動社會主體參與公共事務治理的積極性和主動性，促進多元主體的合作治理，增強社會自我消化問題的能力，實現行政管理與社會自治的良性互動和良性循環。

簡言之，推進縣域治理的現代化應該以人民為中心，從構建簡約高效的基層治理體制切入，把頂層設計與基層實踐結合起來，邁向網絡化的平臺治理，充分發揮技術治理的優勢，激活社會內生能力，促使簡約體制持續產生高效治理結果。

說明：本文系國家社科基金青年項目（14CZZ039）的部分研究成果。

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責任編輯：王明洲