政務服務中心建設模式與發展趨勢的研究

文/任河 耿書文 李東

政務服務中心是建設服務型政府的發展產物。早在2011年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就印發了《關于深化政務公開加強政務服務意見的通知》，對政務服務中心的建設和規范提出了明確的要求。包括以提高服務質量和效率為重點規范服務中心運行，著力為群眾解決實際問題。進駐服務中心的政府部門要對其服務窗口辦理事項充分授權，使不需要現場勘察、集體討論、專家論證、聽證的一般性審批事項能在窗口受理后直接辦結。逐步實行“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”的運行模式。黨的十八大以來，黨中央、國務院和地方各級政府進一步深化行政體制改革，創新行政管理方式，通過大數據、移動互聯網、云計算等技術在政務服務中心的應用，正在使審批從“最多跑一趟”向 “一趟不用跑”發展，用數據跑路代替群眾跑腿，提升群眾滿意度，不斷推動服務型政府建設。

一、政務服務中心管理模式分析

從各級地方政務服務中心建設和管理情況來看，由于各地建設時期、發展階段的不同，其管理模式主要分為“傳達室”模式、“集成式”模式、“折中式”模式三種模式。

第一類為“傳達室”模式。主要是為了解決辦公地點分散，公眾辦事不便的問題，將各職能部門的審批業務辦事窗口集中設置在一個大廳，抽調各部門代表集中辦公，為社會提供服務。此種模式并不改變原有的工作機制和業務處理流程，不破壞原有的組織管理體系和業務運行環境，只要提供一個集中的辦公場所就能實現，而且簡單易行，目前國內絕大多數已建成的政務服務中心都屬于此類。此模式下的政務服務中心，僅是提供了集中的辦事場所，實現了審批部門的物理集中，但審批系統沒有聯動。涉及多個部門審批的情況，辦事人仍需要重復提交資料，審批時間也沒有減少。由于缺乏行政審批集中平臺，沒有系統和數據上的支撐，政務服務中心的管理單位僅僅是組織和協調者的身份，管理和服務能力不足。

第二類為“集成式”模式。全面審視各部門的審批業務，打破原有的部門職能管理體系，以效率至上重新設計審批業務處理流程，將分散在各審批部門審批職能進行整合，建設統一的審批機構，實現管理、業務、服務的有機結合，充分發揮出電子政務的內在優勢。天津市濱海新區、成都市武侯區、武漢開發區等都成立了行政審批局，采用了“一個印章管審批”的模式。此種模式改變了原有的組織管理體系，需要進行組織結構重組和業務流程再造，實現了資源集中，提高了整體效能。由于涉及行政體制改革、審批部門整合的問題，實施上難度較大，尤其是省、市級政務服務中心，采用此類模式的較少。

第三類為“折中式”模式。其整合程度介于“傳達室”模式和“集成”模式之間。在原有各單位職能不改變的情況下，通過信息化技術，建設一個能滿足審批業務集成的應用平臺，實現跨部門審批與各部門內部審批業務的無縫銜接。既牢牢抓住審批的兩頭，實現統一咨詢、統一接件、統一受理、統一調度和統一反饋，也能夠對審批的過程實現有效監管，實現統一監督。此種模式的優勢在于可避開審批業務集成中無法沖破或繞開的體制和政策壁壘，因地制宜，逐步推進審批業務的集成。信息化集成平臺的建設，有利于“統一受理、統籌協調、并聯審批、限時辦結”的工作模式的開展，簡化審批環節，縮短審批時間，提升審批效能。近年來，北京、廣州、山東、海南等新建的省市級的平臺都屬于此類。

二、信息化技術助力政務服務中心建設

黨的十八大以來，黨中央國務院、各級地方政府進一步深化行政體制改革，創新行政管理方式，通過大數據、互聯網、云計算等技術應用，推動服務型政府建設。2016年9月，《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（國發〔2016〕55號）中提出實現互聯網與政務服務深度融合，建成覆蓋全國的整體聯動、部門協同、省級統籌、一網辦理的“互聯網+政務服務”體系，大幅提升政務服務智慧化水平，讓政府服務更透明，讓企業和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率。

在2018年的全國兩會中，各省也提出了各自推進措施。浙江省提出，通過互聯網和大數據技術支撐，讓群眾“最多跑一次”。海南省提出“極簡審批模式”，全面推行互聯網“不見面”審批，讓群眾“少跑腿”變“不跑腿”。

上述成績的取得，一方面得益于放管服改革深入推進，行政審批事項大幅削減，非行政許可審批終結；另一方面，在做好行政審批“減法”，公眾服務“加法”中，與信息化技術快速發展和應用密不可分。

具體來說，新一代的政務服務中心應從以下幾個方面重點建設：

1．建立功能完善的網上服務平臺

在完善配套設施，推動政務服務事項和審批辦理職權全部進駐實體政務大廳，實行集中辦理、一站式辦結的同時，加快網上服務平臺的建設是實現“少跑路、不跑路”的重點。網上服務平臺應涵蓋門戶網站、微信、政務APP等渠道，以用戶為中心，提供在線咨詢、網上申報、在線預約、在線業務辦理、進度查詢、辦理反饋等功能服務。穩步推進互動交流，把信息推介、互動交流融入對外服務中。為各類企業、個人提供統一的申報入口，建立標準的服務流程，整合數據，實現一表式申報。接受公眾投訴、監督，加強政府信息公開發布，提高政府公信力和公眾的滿意度。

這里要重點關注幾點：一是要建立標準的申報表單，簡化材料清單，實現用戶辦事只填寫一套表格，避免重復提交材料。二是加強大數據和人工智能的應用，在咨詢服務中，基于知識庫系統的知識搜索引擎，提供機器人智能咨詢服務。在遇到相對復雜問題，機器人可根據關鍵詞對公眾進行智能引導，咨詢窗口提供與關鍵詞相關聯的其他問題。三是加強證照庫、信用庫的建設，開展網上驗證核對，避免循環證明，逐步推進“不見面”審批。四是利用微信、政務APP便捷性，做好公共政策推送，實現用戶互動方便快捷。

2．加強數據整合共享，建設審批業務集成的應用平臺

政府各部門之間辦事信息、證照信息、人員信息的共享，是避免重復提交材料和循環證明，簡化審批流程的前提。只有“數據多跑路”，公眾才能“少跑路”。因此，不僅要加大“人口庫”、“法人庫”、“證照庫”等基礎數據庫，信用平臺、共享交換平臺等基礎支撐平臺的建設，還應該繼續整合人口、醫療、社保、環保、交通、金融等領域數據，最終實現以數據為核心、以服務為導向形成集政務服務、行政審批和監督管理于一體的業務集成的應用平臺。

這里要重點關注幾點：一是完善數據采集、入庫、更新和共享機制，這是數據橫縱向之間的交換和傳輸前提。二要統一服務標準，整合業務系統，在系統層面實現業務“五統一”，即統一咨詢、統一接件、統一受理、統一調度和統一反饋。

還需要注意的是，由于政務服務中心的業務系統涉及到海量公眾信息的存儲、交換，數據的安全要引起高度重視。建議按照國家信息安全等級保護制度第三級或以上的相關要求，采用防火墻、入侵檢測、漏洞掃描、安全監管平臺等安全設備和安全策略，做好安全防護。必要時，涉及互聯網和政務外網之間的數據交換，可考慮設置安全隔離區，采用網閘等設備，做好數據保護。

3．引入社會力量，推動政府深層次服務

借鑒國外政府社會服務的經驗，可以考慮引入社會資源，開展便民服務。如支付寶、微信的在線支付，實體大廳的復印、掃描、郵寄服務。在場所位置允許的情況下，還應考慮建設24小時自助服務大廳，設置自助服務終端機，實現事項的自助申報、證照的自助打印等功能。

4．建立電子監督監察平臺，實現全流程的監督監察

“打鐵還需自身硬”。在便民服務的同時，對政務服務中心各項業務的受理、承辦、審核、批準、辦結等各個環節監管，則是政府部門關注的另外一個重點，要做到預防、發現和糾正辦理過程中的違法、違規情況，做好內部管控，就需要建立監督監察平臺。

新一代電子監督監察平臺要做到全流程管控，做到事前公開、事中的實時監督和預警糾錯、事后的違規查處，實現與行政審批事項相關的政務公開、事項辦理、收費、服務質量、投訴舉報等內容以及公共資源交易服務等多角度的監察。

監察要素包括辦理時限、辦理過程、收費管理、政務公開、用戶評議、投訴建議、電子監控、現場監察等各項指標。監察的動作包括實時監察、預警糾錯、督察督辦、意見反饋、投訴管理、視頻監控和信息公開等。

新一代電子監督監察平臺為監察部門對行政審批過程進行監督管理，對政務服務中心的辦事效率和辦事質量提供分析決策依據，為社會公眾提供審批服務的信息公開，方便公眾監督政府服務質量，最終起到監督、預防、調節和反饋的作用。

三、結束語

隨著信息技術，尤其是移動互聯網飛速發展，群眾對政務服務的期望值不斷提高，希望能在任何時間、任何地點，以多種渠道獲取自己所期望的服務形式和服務內容。“一趟不用跑”和“最多跑一趟”，都是政府職能轉變、簡政放權、優化服務的舉措，通過行政審批的“減法”，服務的“加法”，換取市場的“乘法”。下一步，各級政務服務管理部門應積極思考，加快學習和應用移動互聯網、云計算、大數據等新思維、新方法、新手段、新技術，創新變革服務模式，實現服務方式的主動化，不斷提高企業和群眾對政府的認可度。