PPP模式下污水處理項(xiàng)目特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)分析

文/李容

政府和社會(huì)資本合作PPP模式（Public Private Partnership）最先起源于英國(guó)，是一種公共部門與私人投資者的合作融資模式。這種模式下政府公權(quán)與社會(huì)私人資本創(chuàng)新式組合，讓非公共部門掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，克服各自缺陷，滿足各方訴求[1]。近年來(lái)，PPP模式順應(yīng)了中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，如今正在我國(guó)公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中逐步推行和發(fā)展。2014年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），要求積極推動(dòng)社會(huì)資本參與投資運(yùn)營(yíng)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。污水處理設(shè)施是城市基礎(chǔ)設(shè)施的不可或缺的組成部分，具有項(xiàng)目投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、市場(chǎng)化程度與其他公用事業(yè)(如電力、熱力)相比較高等行業(yè)特征，適宜采用PPP模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)[2]。

隨著PPP污水處理項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)如火如荼的發(fā)展，社會(huì)各界越來(lái)越重視其建設(shè)和研究。本文在梳理污水處理工程自身特點(diǎn)及PPP模式后新增的特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)化解措施。

一、污水處理項(xiàng)目特點(diǎn)及其影響因素

污水處理工藝是污水處理項(xiàng)目的核心。采用何種處理工藝，需綜合考慮服務(wù)范圍內(nèi)的水量、進(jìn)水水質(zhì)、排放標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)地限制及尾水的利用情況。

（一）進(jìn)水量的特點(diǎn)及其影響因素

污水處理廠進(jìn)水負(fù)荷決定了污水處理工程的建設(shè)規(guī)模。城市污水分類主要為生活污水、工業(yè)廢水及部分初期雨水。其中生活污水水量較為穩(wěn)定。工業(yè)廢水因量大且成分復(fù)雜，同時(shí)需考慮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及近遠(yuǎn)期規(guī)劃、工業(yè)生產(chǎn)選用的工藝及技術(shù)水平、廢水回收率等各種因素，是城市污水進(jìn)水量預(yù)測(cè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。進(jìn)水水量的波動(dòng)會(huì)影響設(shè)備的工作效率，甚至?xí)绊懻麄€(gè)污水處理廠的正常運(yùn)行。預(yù)測(cè)污水量與運(yùn)營(yíng)期實(shí)際污水量值越接近，新增污水處理設(shè)施的運(yùn)行穩(wěn)定性越高，越能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)效益最大化。

（二）進(jìn)出水質(zhì)的特點(diǎn)及其影響因素

進(jìn)水濃度的高低決定著污水處理系統(tǒng)是否正常運(yùn)行，在項(xiàng)目前期階段充分考慮進(jìn)水水質(zhì)的變化情況是非常關(guān)鍵的。影響污水處理廠水質(zhì)的因素有很多，其中主要影響因素有服務(wù)范圍內(nèi)工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)工藝、工業(yè)企業(yè)預(yù)處理效果、工業(yè)污水和生活污水的比例、污水管網(wǎng)的配套情況等。出水水質(zhì)需滿足收納水體功能要求及區(qū)域特定的條例和法規(guī)，并執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918)。根據(jù)《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 31962-2015）的要求，一般需考慮的水質(zhì)指標(biāo)主要包括BOD、COD、SS、氨氮、磷酸鹽、pH等。出水水質(zhì)受進(jìn)水水量和水質(zhì)的影響。

（三）經(jīng)濟(jì)效益分析

根據(jù)污水處理廠的建設(shè)規(guī)模、排水執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、選擇的處理工藝、選用的設(shè)備設(shè)施的不同，每萬(wàn)噸污水處理能力的投資約在1000萬(wàn)元到2200萬(wàn)元之間（不含污水管網(wǎng)）。由此可見(jiàn)，污水處理工程的投資相對(duì)較大，為了有效提高項(xiàng)目收益，需在不影響項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的前提下，盡量降低建設(shè)成本，以期降低項(xiàng)目總投資。污水處理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本主要由以下部分組成：電費(fèi)、藥劑費(fèi)、設(shè)備修理費(fèi)、人工工資及福利、折舊及攤銷、管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用等。其中電費(fèi)和藥劑費(fèi)是主要支出，占總成本費(fèi)用的50%以上，同時(shí)，該支出受提升泵房和鼓風(fēng)機(jī)等耗電設(shè)備工作時(shí)長(zhǎng)和進(jìn)水水質(zhì)及水量的影響。

污水處理工程屬投入大、回報(bào)慢的項(xiàng)目，一般投資回收期較長(zhǎng)。污水處理工程建成后，提供污水處理服務(wù)，收取相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)。在設(shè)計(jì)規(guī)模范圍內(nèi)，處理量越穩(wěn)定越大，收取的服務(wù)費(fèi)越多，項(xiàng)目的收益越好。

（四）PPP模式后新增特點(diǎn)

PPP模式后，項(xiàng)目生命周期內(nèi)（特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)）的收益來(lái)源會(huì)發(fā)生變化，特許經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)移交要求會(huì)影響經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的維護(hù)費(fèi)和設(shè)備或設(shè)施的更新計(jì)劃。

PPP項(xiàng)目根據(jù)其公益性和可經(jīng)營(yíng)性程度不同，收益來(lái)源亦不同，主要可分為使用者付費(fèi)、政府可行性缺口補(bǔ)助和政府直接付費(fèi)三種模式。并且政府與社會(huì)資本方簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，在盈利空間條款上會(huì)達(dá)成一個(gè)雙方都認(rèn)可并且接受的利潤(rùn)水平，以避免嚴(yán)重虧損或超額利潤(rùn)的出現(xiàn)。PPP模式的污水處理項(xiàng)目因自身盈利空間不大，屬準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，且特許經(jīng)營(yíng)期一般為20-30年，在此段跨度較大的期間內(nèi)，社會(huì)環(huán)境的變化會(huì)直接影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本。為讓社會(huì)資本方的投資能獲得合理回報(bào)，防止出現(xiàn)嚴(yán)重虧損或獲得暴利，合作雙方會(huì)設(shè)計(jì)一個(gè)回報(bào)機(jī)制，并商定一個(gè)合理的調(diào)價(jià)機(jī)制。如在合同中，政府向社會(huì)資本方承諾一個(gè)保底水量，一旦實(shí)際水量低于保底水量時(shí)，將以水量缺口（水量缺口=保底水量-實(shí)際水量）向社會(huì)資本方提供缺口補(bǔ)助；而當(dāng)未來(lái)水量遠(yuǎn)超預(yù)期（在設(shè)計(jì)處理規(guī)模內(nèi)）或運(yùn)營(yíng)成本大幅降低，致使社會(huì)資本方收益超過(guò)合理收益水平較多時(shí)，政府將按合同中預(yù)設(shè)的比例分享超額收益。

另外，參考有關(guān)部門規(guī)定的折舊年限，房屋、建筑物為20年；火車、輪船、機(jī)器、機(jī)械和其他生產(chǎn)設(shè)備為10年；電子設(shè)備和火車、輪船以外的運(yùn)輸工具及與生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)有關(guān)的器具、工具、家具等為5年。常規(guī)項(xiàng)目中，運(yùn)營(yíng)方只需維護(hù)和更新相關(guān)設(shè)備和設(shè)施以保證其能運(yùn)行至自身運(yùn)營(yíng)期結(jié)束。但在長(zhǎng)達(dá)20-30年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，運(yùn)營(yíng)方不僅需不斷維護(hù)和更新相關(guān)設(shè)備和設(shè)施，且在特許經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)，還需保證移交資產(chǎn)滿足特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的相關(guān)要求。

二、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

污水處理工程作為一種特殊運(yùn)營(yíng)模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施，它的營(yíng)業(yè)收入受社會(huì)公眾利益的限制，運(yùn)營(yíng)成本卻受社會(huì)和市場(chǎng)眾多因素的影響，且這類工程投資額大、回報(bào)率低、運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)，致使在未來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中隱藏著諸多風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)歸類整理，有如下6種風(fēng)險(xiǎn)類型。

外部風(fēng)險(xiǎn)：主要有政策風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因政策法規(guī)的變化和漏洞缺陷，都將給項(xiàng)目帶來(lái)較大的沖擊。融資利率的變動(dòng)會(huì)引起投資成本的波動(dòng)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)有可能導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法推進(jìn)。

前期風(fēng)險(xiǎn)：主要有規(guī)劃選址風(fēng)險(xiǎn)、土地征拆風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)等。項(xiàng)目的前期工作包括項(xiàng)目立項(xiàng)審批、規(guī)劃選址、招標(biāo)投標(biāo)、土地征拆等多個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。既定的融資方案是否能落實(shí)，決定項(xiàng)目是否能順利建成。任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò)，都有可能使項(xiàng)目“早期夭折”。

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)：包括前期勘察設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、工程變更風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)、分包商風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)工期風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等。項(xiàng)目因設(shè)計(jì)缺陷或施工管理不當(dāng)造成工期延長(zhǎng)，建設(shè)成本將有可能增加；如建設(shè)期遇到材料及設(shè)備價(jià)格波動(dòng)或成本管理不當(dāng)，將可能直接造成建設(shè)成本超支。

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)：包括水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、水量風(fēng)險(xiǎn)、管網(wǎng)配套風(fēng)險(xiǎn)、原材料及燃、動(dòng)力供應(yīng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境破壞風(fēng)險(xiǎn)等。在污水處理工程建成運(yùn)營(yíng)后，可能會(huì)出現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)過(guò)低或超標(biāo)、收集水量與設(shè)計(jì)規(guī)模差別過(guò)大、新的污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)提高環(huán)保要求、電力和藥劑價(jià)格的波動(dòng)等，均對(duì)運(yùn)行成本造成較大影響。再者，污水收集管網(wǎng)若不能同時(shí)配套建設(shè)，可能出現(xiàn)污水處理廠已建成，長(zhǎng)時(shí)間收不到水的情況，污水處理廠空置時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，設(shè)備設(shè)施在日曬雨淋中易損耗，此種情況下基本可以宣判項(xiàng)目失敗。運(yùn)營(yíng)中的污水處理設(shè)施，如遭破壞，將使未處理的污水及污泥直接超標(biāo)排放至自然環(huán)境中，導(dǎo)致二次污染。因此運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是污水處理工程最為關(guān)鍵的一類風(fēng)險(xiǎn)。

合作風(fēng)險(xiǎn)：PPP模式下涉及的利益相關(guān)方眾多，各方利益訴求不同，共同籌建一個(gè)項(xiàng)目時(shí)，只有建立良好的合作關(guān)系才能達(dá)到共贏。此類風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目中更需關(guān)注。

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)：此類風(fēng)險(xiǎn)是因社會(huì)不穩(wěn)定因素、自然不可抗力等造成的，如洪澇、臺(tái)風(fēng)、社會(huì)動(dòng)亂、戰(zhàn)爭(zhēng)等。

經(jīng)上述分析，可將已識(shí)別出的6大風(fēng)險(xiǎn)類型，再細(xì)分為21個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，形成如下風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)照表。

三、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和防范措施

根據(jù)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)特點(diǎn)，原則上設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)（水量、管網(wǎng)配套除外）等風(fēng)險(xiǎn)由PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)；政策、規(guī)劃選址和水量等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；而法律、金融、合作、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和PPP項(xiàng)目公司共擔(dān)。每個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分情況，需按照項(xiàng)目實(shí)施方案中風(fēng)險(xiǎn)分配方案，合理分配政府與社會(huì)資本方之間的風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)已識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)因素，制定風(fēng)險(xiǎn)分配方案，提出以下風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和防范措施，以期減輕或規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，提高PPP項(xiàng)目投資效益，使各方達(dá)到互利共贏。

四、小結(jié)

本次以污水處理項(xiàng)目為例研究PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)知識(shí)，分析識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)因素，劃分風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和防范措施，以期對(duì)PPP模式下污水處理項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供參考。

表1 風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)照表

表1 風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)照表

表1 風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)照表

表2 風(fēng)險(xiǎn)防范措施對(duì)照表

表2 風(fēng)險(xiǎn)防范措施對(duì)照表