全過程工程咨詢在PPP項目的應用研究

文/豐琳瑯 陶升健 胡新贊

1. 引言

建設工程項目PPP模式起源于17世紀英國，對歐美國家基礎設施建設做出了重要貢獻。我國自1984年正式引進PPP模式，至今先后經過了探索階段（1984-1993年）、試點階段（1994-2002年）、推進階段（2003-2008年）、反復階段（2008-2013年）和推廣階段（2014年至今）[1]。

2017年5月2日，住房和城鄉建設部發布《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市〔2017〕101號）[2]（以下簡稱101號文），正式開展全過程工程咨詢試點工作，我國進入工程咨詢業新時期。本文基于PPP模式特點，研究了全過程工程咨詢在PPP項目中的應用，系統性論述了服務方式和服務意義。

2. 合作雙方特征

2．1 政府方

（1）政府方肩有繁重的政府工作任務，無法將更多時間投入到PPP項目的管理工作中；

（2）政府方不具備類似項目的工程管理經驗，也沒有相應管理團隊,對PPP項目建設過程管理缺乏能力和信心[3]；

（3）PPP項目實質為利用國有資產進行投資建設，政府方對PPP項目的投資管理具有重要責任[4]；

（4）政府方對保證基礎設施類PPP項目的公益性具有重要義務與責任。

2．2 社會資本方

（1）社會資本方往往由金融公司、施工企業、運營管理企業聯合組成；

（2）施工總承包單位具有施工技術及施工管理能力，并往往在PPP項目中兼乙方與甲方角色；

（3）社會資本方往往以追求利潤最大化為目的，對PPP項目的公益性不具有義務與責任；

（4）社會資本方聯合體臨時組建，各方之間為合同關系，相互之間缺乏默契及充分信任[5]；

（5）PPP項目的合作周期較長，目前國內社會資本方并沒有系統地PPP項目運作經驗[6]；

（6）PPP項目最終投資來源實質為國有資產，社會資本方在具有保障性利潤下，對PPP項目的投資控制、產品質量、運營效率缺乏主動性。

3. 全過程工程咨詢在PPP項目中應用形式

3．1 基本理論

全過程工程咨詢是指項目立項開始，直至項目缺陷責任期結束，項目建設全過程期間為項目業主提供各項工程咨詢管理服務，包括前期立項階段咨詢管理、建設準備階段（勘察設計及招標采購）咨詢管理、項目實施階段咨詢管理（含工程監理）、投產或交付使用后的項目后評價等工作。其服務特點可以總結為：（1）系統性與全面性；（2）專業性與綜合性；（3）獨立性與科學性；（4）服務性與公正性；（5）高素質與高智力。

3．2 服務形式

根據建設工程項目合同特點，目前我國PPP項目的合同結構形式為：

從圖3.1傳統模式下PPP項目合同結構圖，可以看出：PPP項目政府方實施機構為了主導PPP項目管理工作，需要與招標代理單位、PPP咨詢單位、項目管理（含監理）單位、造價咨詢單位、前期技術咨詢單位等簽訂相關服務合同，合同管理工作量較大，不利于發揮政府方在PPP項目中的主導、監管作用。另外，PPP項目公司需要簽訂設計合同、施工合同、材料合同，對項目公司的項目管理經驗、人員要求等較高，臨時組建的項目公司可能難以勝任。

根據101號文全過程工程咨詢試點及該制度本身優勢，同時基于國家對工程總承包（EPC）模式的提倡。PPP項目可以采用全過程工程咨詢和工程總承包（EPC）建設模式，合同結構圖見圖3.2：

圖3 ．1 傳統模式下PPP項目合同結構圖

圖3 ．2 全過程工程咨詢與工程總承包（EPC）下PPP項目合同結構圖

其中：

（1）全過程工程咨詢主要負責項目前期咨詢、報批報建、投資管理、設計管理、招標采購管理、合同管理、工程監理、信息管理等服務。

（2）工程總承包（EPC）主要負責項目的工程設計、施工、采購、試運行等工作，其目的是實現設計與施工集成，提供建設工程項目資源整合力，實現項目建設增值。

PPP項目在全過程工程咨詢和工程總承包（EPC）建設模式下，政府方能夠借助全過程工程咨詢的資源整合、內部協調、目標統一等優勢，充分發揮在PPP項目中的主導作用；而工程總承包（EPC）實現了設計、施工、采購等一體化，極大避免了項目公司在建設工程項目管理中的能力不足問題；與此同時，該制度使得PPP項目由原先工程建設、管理經驗均不足的政府方與社會資本方之間溝通、協調轉變為工程管理經驗豐富的全過程工程咨詢單位與工程總承包（EPC）單位之間協調與監管，大大提高了項目的建設效率，保障了PPP項目建設增值目標的實現。

4. 全過程工程咨詢在PPP項目的應用優勢

在PPP項目中，政府方采購全過程工程咨詢服務，能夠較好實現政府方與社會資本方的合作互利。在保障社會資本方利益條件下，代表政府方對項目進行總體協調、集中控制，保證了PPP全過程工程咨詢單位在PPP項目中起到總體協調、集中控制的作用，極大的代表政府方確保項目各項目標的實現，具體優勢如下：

（1）主導作用：社會資本方本質存在追求利潤最大化、充分降低成本的內在要求。全過程工程咨詢單位代表/協助政府方對PPP項目的總體策劃、方案設計、工程設計、工程管理、招標采購、投資控制等進行全方位系統管理，充分發揮政府方在PPP項目建設中的主導作用，實現與社會資本方進行平等、高效、互利地合作。

（2）管理結構簡化：全過程工程咨詢單位從項目立項甚至更早便參與PPP項目工作，承擔了項目的全過程管理工作，政府方只需要與全過程工程咨詢單位訂立合同關系，既可完成項目各階段咨詢管理工作，不僅提高項目實施的高效性，也避免政府方繁雜的合同關系及減小政府方合同風險。

（3）合同管理：全過程工程咨詢單位擁有各類型項目管理經驗，能夠識別、判斷合同中的關鍵條款，為政府方提供合理化建議，保證PPP項目訂立的各項合同有利于政府方及項目利益，主要合同有投資合作協議、PPP項目合同、特許經營協議、施工合同、設計合同及材料/設備采購合同等。

（4）投資控制：全過程咨詢單位以豐富的項目管理經驗協助政府方與社會資本方合作，采用限額設計的方法，進行初步設計概算、施工圖設計預算的審核，并嚴格進行施工圖審查和設計優化，組織設計交底，減少設計變更。另外，對施工階段嚴格審核現場簽證、減少返工現象，提高國有資產的投資效益，為政府方保證PPP項目的投資控制排憂解難。

（5）質量管理：PPP項目中施工單位往往作為項目施工方也作為社會資本股東方，在利潤最大化驅動下，施工過程很難完全按圖施工。全過程工程咨詢單位代表政府方對PPP項目施工質量進行專業化、全過程監管，保證各項驗收都能依法、依規、按圖紙進行，從而保證了政府方對PPP項目建設的質量要求。

（6）安全管理：目前我國PPP項目主要為基礎設施類項目，具有較強的公益性，其安全問題非常重要。全過程工程咨詢單位代表政府方為PPP項目制定科學安全管理制度，對現場施工進行專業的安全控制，及時排除一切安全隱患，控制PPP項目安全風險，保障了項目公益性，維護了政府形象。

（7）進度控制：我國政府性項目大多數都存在工期滯后問題，PPP項目中全過程工程咨詢單位能夠代表政府方制定科學的進度計劃、識別影響進度的關鍵因素、提出進度調整的合理化建議、采取進度控制的有效措施，從而保障PPP項目進度目標得以實現，提高了合作雙方的利益。

5. 結束語

隨著我國PPP模式的迅猛發展，為了更好地實現PPP項目目標，政府方可以采購全過程工程咨詢服務。全過程工程咨詢單位受政府方委托，代表/協助政府方較好地與社會資本方進行平等、互利地溝通，在以項目利益為核心，保證政府方在PPP項目建設的主導作用、簡化合同結構、提高項目管理效率，有效實現PPP項目的投資、進度、安全、質量等目標。另外，筆者相信隨著PPP模式的不斷發展及全過程工程咨詢的經驗積累，全過程工程咨詢將在PPP項目建設中發揮重要作用，為PPP模式健康發展保駕護航。