存量基礎設施項目實施PPP模式的探討
——以平潭綜合實驗區地下綜合管廊為例

文/龔凱

本文以PPP模式在平潭綜合試驗區地下綜合管廊應用為例，分析PPP模式在存量項目的實踐經驗，以期未來更好地運用PPP模式盤活基礎設施存量資產提供參考與借鑒。

引言

PPP模式是政府和社會資本合作的簡稱，它是指政府和社會資本為提供公共產品和服務，在基礎設施和公共服務領域建立的一種長期合伙關系。

近年來，各地政府經過長期投資建設，在能源、交通運輸、水利、市政工程等基礎設施領域形成大量優質存量資產。但有些地方政府由于受人力物力缺乏，觀念轉變等影響，很多資產處于低效利用甚至閑置狀態。通過PPP模式盤活存量資產，既能提高項目的服務水平，充分發揮存量資產的使用價值，又能騰挪資金用于新的基礎設施和公用事業項目，實現投資良性循環。

1.平潭綜合實驗區綜合管廊PPP存量項目實踐

2016年4月21日，國家財政部聯合住房城鄉建設部組織的全國第二批地下綜合管廊試點城市評審中，平潭和廣州、石家莊等15個城市成功入選2016年全國地下綜合管廊試點城市。

平潭以地下綜合管廊試點城市建設為契機，積極開展地下綜合管廊項目建設。隨著建設的不斷推進，債務資金償還任務艱巨，發展資金需求巨大。目前，在建的平潭地下綜合管廊干線工程(一期)PPP項目通過BOT方式運作，將融資主體轉變為企業，建設資金得到保障。但之前以政府投資為主建設的部分管廊因各種原因尚未完全交付使用，且未建立有效的管理機制，逐漸形成存量政府性債務。在當前政府性債務規范清理的形勢下，政府在公共服務領域進一步投資潛力和空間受到限制，創新融資模式迫在眉睫。新形勢下，PPP模式將成為解決存量債務的重要手段。

1．1 項目概況

目前，平潭綜合實驗區存量的綜合管廊及道路基礎設施主要集中在竹嶼湖中路、龍鳳路中路、鹿原南路、瑤竹南路、天山北路。其中市政道路15.63km,綜合管廊7.3km。由于建設單位缺乏運營管理經驗，相關管廊運營管理機制尚未建立，加上海島地下空間潮濕、鹽分高，管廊內已安裝的通風、排水、照明系統設備均已出現不同程度的損壞。因此，為了使綜合管廊具備運營條件，急需對存量管廊以及附屬系統進行修繕及續建工作，并引入專業運營機構對存量管廊進行運營和維護。

1．2 項目融資方案

本項目為存量項目，合作范圍包括投融資和運營維護。社會資本通過“使用者付費+可行性缺口補助”收回資產轉讓價款和投資回報后將項目移交政府。因此，本項目采用“移交—運營—移交”（TOT）運作，方案具體介紹如下：

中標社會資本獨資成立地下綜合管廊SPV公司，公司負責本項目的投資、融資并提供存量項目設施的運營維護（項目交易結構見圖1-1），股權結構為平潭綜合實驗區管廊投資管理有限公司（以下簡稱管廊公司）持有項目公司股份98%；中央PPP基金和福建省PPP引導基金各持股1%。基金公司不參與SPV公司的日常經營管理，僅作為項目的財務投資者，其中省PPP引導基金通過購買項目未來90%的收益權提供債券貸款用于SPV公司購買存量道路和管廊資產，該債權部分由SPV公司在合作期內分期回購收益權退出，而股權部分則由管廊公司在合作期滿后平價回購。

由于福建省PPP引導基金僅要求提供收益權質押，不僅減輕了SPV公司融資費用負擔，更重要的是融通了資金，推動了PPP項目快速落地，同時有效貫徹和落實了國家發改委有關結合實際、積極探索、大膽創新，靈活運用PPP模式盤活基礎設施存量資產的發展理念。可見，地下綜合管廊作為PPP模式推廣應用的重點領域，通過PPP模式盤活存量資產，符合國家政策要求，是一條有效的融資途徑。

1．3 路廊一體化運營模式

按照“路廊一體，建管分離”的思路，主管部門將市政道路和地下綜合管廊整體打包，通過競爭性磋商的方式選擇社會資本，并將項目交于社會資本獨資成立的項目公司—管廊SPV公司進行運營和管理。具體而言，市政道路的運營維護屬于政府購買服務，地下綜合管廊的經營模式采用TOT運作。項目合作期25年，合作期滿后，社會資本將項目全部設施無償移交給地方政府。

本項目通過路廊打包的方式，有效地實現資源整合，市場化運作。不僅體現了PPP所強調的基本特征，更重要的是有力的貫徹了國家推進供給側結構性改革，補齊基礎設施短板，支持新型城鎮化建設的核心要義。

1．4 構建合理的激勵機制

圖1 -1項目交易結構圖

PPP模式被視為一種激勵合作模式，鼓勵社會資本創新管理模式，提高運行效率，降低項目成本。本項目很好的踐行了項目運營激勵機制：首先主管部門成立考核小組，制定并出臺了《平潭綜合實驗區地下綜合管廊及道路基礎設施存量資產運營維護PPP項目運營考核方案》，對市政道路、管廊及附屬設施的運維指標進行定期考核，主管部門根據考核結果確定支付的可行性缺口補助。協議中明確，要建立每季度一次的定期考核機制和每年至少一次的隨機考核機制，督促SPV公司在運營階段注重設施的質量，加強養護和維修，并根據SPV公司的履約情況作出系統評估以指導當季財政補貼系數。同時建立超額利潤調整機制，對于超額的經營利潤，地方政府和社會資本按照7∶3的比例分享利潤，這樣地方政府可以少掏錢，企業也能多賺錢。

政府通過采取相關激勵措施，一方面增強了市場經濟活力，另一方面激發了社會資本的創造力，利用他們的專業管理水平，靈活的管理機制，在保持合理利潤的同時，提高了公共產品提供的質量和效率，實現優質供給。

1．5 確立科學的進入退出機制

本項目由主管部門發布競爭性磋商公告，采用資格后審的方式邀請社會資本和其合作的金融機構參與投標，擇優選取社會投資人。另外在主管部門和SPV公司簽署的《PPP項目合同》中明確了項目退出機制，即合作期滿后，主管部門按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，收回項目的所有權益。同時在合同中明確了違約行為的認定以及提前終止的情形和終止后的處理機制，要求根據規定履行退出程序。

科學合理的進入和退出機制不僅發揮了社會資本市場化運作的靈活性，同時有效化解存量政府性債務，開辟了新的資金來源并統籌用于基礎設施建設。

2.存量項目實施PPP模式的不足分析

存量項目已完成建設任務，資產明確，有利于政府開展物有所值評價和財政承受能力論證，有利于社會資本規避建設風險。但由于PPP模式仍然處于初步探索階段，缺乏經驗，仍然存在一些不足之處。

2．1 完善考核及績效評價方式

由于我國存量項目運營引入PPP尚未推廣，理論上缺乏全面、系統的研究，實踐上也缺乏參照標準，各級政府都在摸著石頭過河。本項目的年度及季度運營考核，市政道路方面主要參照國家及省內城市道路相關養護技術規范和考核標準。而地下綜合管廊，國家尚未出臺統一的運行維護指標和考核標準，地方政府僅能根據其他省市的管廊維護技術規范制定考核指標，難免出現指標粗糙缺乏量化或針對性不足。同時，PPP項目在我國尚屬于新生事物，各省市均未制定完整、科學PPP運行績效評價體系，因此國家還應加快制定并出臺統一的PPP運行績效評價辦法和標準體系，指導各地依法有序開展PPP項目運行績效評價。

2．2 強化債務風險防控機制

在本項目的回報機制上，采用可行性缺口補助和使用者付費的模式。受制于目前管線單位入廊意愿不強烈以及地方政府尚未出臺強制入廊政策，項目公司的前期收益遠不足以彌補運營成本，因此地方政府將承擔較大的補助支出。盡管通過PPP模式，政府以少量的財政資金“撬動”大規模的固定資產投資，顯現了PPP強基礎、補短板的積極效應，但未改變整個項目生命周期中政府支出的總凈現值，從而不能有效緩解政府性債務的壓力。

在投資驅動的發展模式下保持穩增長，如何做好風險防控顯得尤為重要。對政府而言，亟需強化債務風險防控機制，應將化解存量債務與PPP模式統籌考慮，不能一味的為了解決債務而推動更多的融資需求，應著重考慮項目實施PPP模式回報機制中的“使用者付費”。其次，謹防PPP合同的隱性財政風險，雖然以融資平臺為主體舉債屬于企業債務，但當前的社會資本多為國有企業，事實上還承擔著政府融資功能，政府必然要承擔債務連帶責任，倘若因財政風險導致回報機制的不可持續性，勢必導致PPP模式的失敗，畢竟提供公共產品和公共服務的職責部門還是政府，無論社會資本以何種方式退出，政府仍有責任和義務保證公共產品的供給數量和質量。

3.結語

在地方政府存量債務償還任務艱巨，發展資金需求巨大而融資能力有限的情況下，PPP模式的引入突破了短期預算約束，平滑了年度財政支出波動，拓寬了政府融資空間，以較少的財政資金“撬動”社會資本參與基礎設施的建設和運營，有效化解了存量政府性債務，實現了社會福利和企業投資回報的共贏。盡管存量基礎設施項目實施PPP模式過程中存在一些現實問題，但一定會在不斷的實踐中克服和完善，最終得以廣泛的運用與推廣。