英國住房保障制度與時(shí)俱進(jìn)新發(fā)展

王志成

英國共有產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施了30多年，至今仍是政府幫助關(guān)鍵工作者以及其他收入較低的工作者實(shí)現(xiàn)住房自有的重要制度安排。研究英國共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展?fàn)顩r、運(yùn)作模式、實(shí)踐動(dòng)向，對我國發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)保障性住房有著重要的借鑒意義。

起源背景與保障概念

自1979年撒切爾夫人為首的保守黨開始執(zhí)政后，政府把提高住宅私有化率作為BHSS政策的主要目標(biāo)，英國住房自有率快速提升，逐步成為占主導(dǎo)地位的住房形式。隨著住房價(jià)格的不斷上升，人們擁有資產(chǎn)的愿望越來越強(qiáng)烈。為了滿足無力在市場上購買住房，但又不符合社會(huì)租賃住房的“夾心層保障群體”的住房自有愿望，政府采取了新的低成本住房自有政策——共有產(chǎn)權(quán)住房。

英國共有產(chǎn)權(quán)住房始于1980 年啟動(dòng)的《共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃》。當(dāng)時(shí)，英國住房自有率快速提升，逐步成為占主導(dǎo)地位的住房形式。隨著住房價(jià)格的不斷上升，人們擁有資產(chǎn)的愿望越來越強(qiáng)烈；而經(jīng)濟(jì)增長放緩與保障房建設(shè)財(cái)政支出增長的困境日益凸顯。為了解決保障對象范圍的擴(kuò)大和補(bǔ)貼資金有限的矛盾，也為了滿足無力在市場上購買住房，但又不符合社會(huì)租賃住房的“夾心層”的住房自有愿望，政府采取了新的低成本住房自有政策推出了《共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃》，主要目的在于：一是減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和騰出更多的社會(huì)住房；二是減輕部分中低收入家庭負(fù)擔(dān)和提高住房自有率。

在分析英國的共有產(chǎn)權(quán)住房保障體系之前，有必要對“保障性住房”這個(gè)基本概念做些了解。目前，“保障性住房”一般被譯為affordable housing，而中文學(xué)術(shù)界又通常將affordable housing譯為“經(jīng)濟(jì)適用房”。在英語文獻(xiàn)中，與保障性相關(guān)的住房概念有社會(huì)住房（social housing，是指政府或非政府組織以優(yōu)惠的價(jià)格向公眾出租的住房）；公共住房（public housing），是指政府以優(yōu)惠價(jià)格向公眾提供的住房；補(bǔ)貼型住房（subsidized housing ；租賃型住房（Rental housing，是住宅協(xié)會(huì)提供的廉租房和地方政府擁有的租賃型公房）。

英國的共有產(chǎn)權(quán)住房有兩種模式：一種是共有產(chǎn)權(quán)住房（Common property housing，簡稱CPH）；另一種是共享權(quán)益住房（Shared equity housing，簡稱SEH）。這兩種模式都是低成本自有住房（Low-cost home ownership）的主要形式，其產(chǎn)權(quán)介于租賃型住房（包括市場化租賃房和保障性的社會(huì)租賃房）與售買型住房之間，因而又被稱為中間產(chǎn)權(quán)住房（Intermediate property right housing）。

制度演變與發(fā)展?fàn)顩r

英國自1980年啟動(dòng)《共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃》推動(dòng)共有產(chǎn)權(quán)房屋制度實(shí)行以后，在實(shí)際操作中存在部分管理漏洞，包括房屋維修費(fèi)用的分擔(dān)、租金的繳納方式和催繳等。這導(dǎo)致代為行使政府權(quán)力的住房協(xié)會(huì)和購買共同產(chǎn)權(quán)的業(yè)主都存在矛盾。到了1990年，世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及英國，加上共有產(chǎn)權(quán)房屋存在管理方面的問題，英國于當(dāng)年推出《居者有其屋計(jì)劃》來代替《共同產(chǎn)權(quán)計(jì)劃》。

在《居者有其屋計(jì)劃》中，由英國政府委托住房協(xié)會(huì)向住戶提供從住房公司獲得的無限期免息的權(quán)益貸款，但公眾可以享受政府優(yōu)惠的共有產(chǎn)權(quán)房屋的份額大幅縮小，額度為所購買的市場住房價(jià)值的25%（在威爾士為30%，部分地區(qū)可達(dá)50%），其余的購房款通常由住戶申請住房抵押貸款實(shí)現(xiàn)。該政策的保障對象必須是住房協(xié)會(huì)或地方政府住房的租戶，或者符合廉租房要求并且列入了地方政府輪候名單的申請者。享受該政策的住戶，若要將住房重新上市，就必須一次性補(bǔ)交全部的免息貸款，且所借25%份額對應(yīng)的價(jià)值為出售當(dāng)時(shí)住房的市場價(jià)值。

由于《居者有其屋計(jì)劃》的做法在管理上更加簡單、保障模式更靈活，大大推動(dòng)了英國保障性共有產(chǎn)權(quán)房屋市場的發(fā)展。

據(jù)英國格雷厄姆咨詢公司（GCC）的統(tǒng)計(jì)報(bào)告：截至2005年3月31日，英國15年間總共提供了17萬多套共有產(chǎn)權(quán)房屋，包括113家住房協(xié)會(huì)提供共有產(chǎn)權(quán)住房制度的服務(wù)，平均每個(gè)住房協(xié)會(huì)擁有640個(gè)家庭的部分產(chǎn)權(quán)。

2006年后，為了結(jié)合《共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃》和《居者有其屋計(jì)劃》各自的優(yōu)點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大保障規(guī)模并減少公共開支，英國政府又推出了《新居者有其屋計(jì)劃》，計(jì)劃在2006～2011年五年間資助10萬個(gè)家庭擁有自己的保障性住房。它由三大新計(jì)劃組成，包括《社會(huì)住房購買計(jì)劃》、《新建住房購買計(jì)劃》和《公開市場購買計(jì)劃》。

“社會(huì)住房購買計(jì)劃”是針對城市中等收入貧困者，但他們又負(fù)擔(dān)不起市場上的商品房價(jià)格，因此，政府鼓勵(lì)租戶購買其目前租住房屋的完全或部分產(chǎn)權(quán)，購房人可以先支付至少25%的產(chǎn)權(quán)款項(xiàng)，并給予一定的優(yōu)惠條件。

《新建住房購買計(jì)劃》和《公開市場購買計(jì)劃》主要解決租住公共住房的人、重要工作人員（指警察、護(hù)士、教師、社會(huì)服務(wù)人員、護(hù)工、敬老院工作人員、清潔工和一些在社會(huì)服務(wù)部門從事重要工作的人員）及其他首次購買住房的人?！缎陆ㄗ》抠徺I計(jì)劃》支持購房人購買新建的住房，首期要至少購買住房25%的產(chǎn)權(quán)。剩余部分的產(chǎn)權(quán)向購房者收取租金，年租金標(biāo)準(zhǔn)為剩余部分產(chǎn)權(quán)價(jià)值的3%以下。當(dāng)購房人支付能力提高之后，可以購買剩余部分的產(chǎn)權(quán)。《公開市場購房計(jì)劃》是針對在英國東部、倫敦和東南部工作的重要工作人員，購房人可以通過其他的信貸支持在公開的市場上購買一處住房75%的產(chǎn)權(quán)，剩余25%產(chǎn)權(quán)的購買可以通過政府無息貸款與專門機(jī)構(gòu)的低息貸款完成。

經(jīng)過30多年的實(shí)踐發(fā)展，英國共有產(chǎn)權(quán)住房至今已較為成熟。據(jù)GCC公司2017年報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2007～2017年，英格蘭地區(qū)平均每年建成完工1.39萬套共有產(chǎn)權(quán)住房，其中2011～2017年期間年均完工1.43萬套。2011～2017年間，共有8.2萬套共有產(chǎn)權(quán)住房被個(gè)人申購，期間約有1.42萬套被再次出售（年均2840套）。據(jù)GCC公司2017年對1146位共有產(chǎn)權(quán)住戶調(diào)查顯示，新近購買共有產(chǎn)權(quán)住房的家庭所購買的產(chǎn)權(quán)份額平均為47.5%。

住房計(jì)劃與保障特征

英國的共有產(chǎn)權(quán)住房（CPH）開始于1980年，共有權(quán)益住房（SEH）開始于1999年。此后，英國政府頒布的多項(xiàng)低成本自有住房計(jì)劃均涵蓋了這兩種形式。而共有產(chǎn)權(quán)和共享權(quán)益的住房計(jì)劃與保障特征區(qū)分為A、B兩種重要類型。

1.類型A、共有產(chǎn)權(quán)的住房計(jì)劃與保障特征

（1）1980年CPR（共有產(chǎn)權(quán)）計(jì)劃

保障特征：傳統(tǒng)的抵押貸款加有管控的資金；住房協(xié)會(huì)提供的新建、重建的住房；以市場價(jià)格購買。

（2）1989年（CPROE）老年人共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃

保障特征：提供給超過55歲的老年人；傳統(tǒng)貸款加上租金；購房者一旦擁有75%產(chǎn)權(quán)，其余的部分不再付租金。

（3）2005年Homebuy（居者有其屋）計(jì)劃、NHP（新屋購買）計(jì)劃

保障特征：針對住房協(xié)會(huì)提供的新建、重建的住房；最低購買25%的份額，剩余的部份交納租金。

（4）2005年SHP（社會(huì)住房購買）計(jì)劃

保障特征：針對社會(huì)住房租戶的共有產(chǎn)權(quán)加折扣計(jì)劃；最低購買25%的份額，購買價(jià)格享受折扣；剩余部份繳納租金，租金不超過剩余產(chǎn)權(quán)價(jià)值的3%。

（5）殘疾人的LCPR（長期共有產(chǎn)權(quán)）計(jì)劃

保障特征：對長期殘疾人特別定做的共有產(chǎn)權(quán)計(jì)劃；購買住房不僅僅限于已有的社會(huì)住房。

（6）2013年NCPR（新共有產(chǎn)權(quán)）計(jì)劃

保障特征：購房者可以買部份產(chǎn)權(quán)（可以在房屋價(jià)值的25%～75%之間），剩下的部份付租金；購房者家庭年收入要等于或少于6萬英磅。

2.類型B、共有權(quán)益的住房計(jì)劃與保障特征

（1）1999年Homebuy（居者有其屋）計(jì)劃

保障特征：適用于公開市場購買住房；傳統(tǒng)抵押貸款加上住房協(xié)會(huì)提供的權(quán)益貸款。

（2）2005年P(guān)SM（公開保障市場）計(jì)劃

保障特征：適用于公開市場購買住房；抵押貸款加上住房協(xié)會(huì)提供的權(quán)益貸款。

（3）2007年P(guān)SM（公開保障市場）計(jì)劃重啟

保障特征：適用于公開市場購買住房；傳統(tǒng)抵押貸款加上私人金融部門提供的權(quán)益貸款。

（4）2008年OHH（家庭購買）計(jì)劃

保障特征：適用于公開市場購買住房；通過合作銀行提供傳統(tǒng)抵押貸款，加上比例高達(dá)40%的權(quán)益貸款，由Places For People公司提供；權(quán)益貸款前五年沒有利息。

（5）2008年MCH（個(gè)人選購買房）計(jì)劃

保障特征：適用于公開市場購買住房；傳統(tǒng)抵押貸款，加上高達(dá)50%的權(quán)益貸款，由8個(gè)住房協(xié)會(huì)中的任一個(gè)提供。

（6）2009年HD（直接購買）計(jì)劃

保障特征：適用于開發(fā)商開發(fā)新建的某些特別項(xiàng)目；傳統(tǒng)抵押貸款加上30%的權(quán)益貸款，權(quán)益貸款由政府和開發(fā)商各提供15%的部分；前五年的權(quán)益貸款沒有費(fèi)用，從第六年開始，每年交納剩余權(quán)益貸款的1.75%，比例每年隨闐零售價(jià)格指數(shù)（RPI）增加。

（7）2013年HTB（幫你買房）計(jì)劃之權(quán)益貸款

保障特征：適用于市場開發(fā)的某些特別項(xiàng)目；至少5%的定金，最多75%的傳統(tǒng)抵押貸款，再加上最多20%的由政府提供的權(quán)益貸款；前五年權(quán)益貸款不需要交任何費(fèi)用，第六年，剩余貸款部分交1.75%的費(fèi)率。之后費(fèi)率每年按RPI加上1%增加。

（8）2015年LTRBA（長期先租后買）計(jì)劃

保障特征：適用于住房協(xié)會(huì)提供的信托保障住房；至多5年內(nèi)，先付一個(gè)中間租金，大約是市場租金的80%左右。這個(gè)時(shí)間給租戶留出積累首付款的機(jī)會(huì)；五年后進(jìn)入新房購買計(jì)劃（NHPP）。

（未完待續(xù)）

譯據(jù)英國建筑研究院雜志《英倫社會(huì)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2018年第2期、《旗幟晚報(bào)·匯刊》2018年第1期、《皇家經(jīng)濟(jì)觀察》?？?018年1月號等

原文作者：威爾士大學(xué)建筑學(xué)院博士生導(dǎo)師麥格恩·R·布朗教授