民航業(yè)塌方式腐敗淺析

廖小璇

中圖分類號：D262.6 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2018）9-177-02

摘要 近年來，我國民航業(yè)接連爆發(fā)腐敗大案，從民航局的高層到管理局、空管局、航空公司、機場、航校的高管，一大批貪腐官員相繼落馬，被媒體稱為“民航反腐風暴”。本文將從中國南方航空集團有限公司（原“中國南方航空集團公司”）系列腐敗案件為研究起點，立足民航現實情況，就民航業(yè)內塌方式腐敗提出整治建議。

關鍵詞 民航反腐 塌方式腐敗 南方航空

十八屆中央巡視發(fā)現民航業(yè)存在紀檢監(jiān)察力量薄弱、利益輸送和權力尋租等共性問題，重大經濟決策不規(guī)范、項目招投標管理不透明等問題長期存在、反復出現等情況。對此，筆者循著中國南方航空集團有限公司（以下簡稱“南航集團”）一系列腐敗案，依循巡視組對民航局的整改意見，剖析民航行業(yè)腐敗根源，以期找到整治對策。

一、南航集團深陷貪腐漩渦

南航集團是中央管理的三大骨干航空集團之一，主營航空運輸業(yè)務，兼營飛機發(fā)動機維修、進出口貿易、金融理財、傳媒廣告、地產等相關產業(yè)。擁有我國最大的機隊規(guī)模和旅客運輸量，但這樣一家擁有出色成績單的企業(yè)卻因一批批高管的鋃鐺入獄和一樁樁貪腐案的相繼曝光而備受關注。

2005年，國家審計署在對南航集團審計后，便曝出了南航集團原副總裁彭安發(fā)、財務部部長陳利明涉嫌在巨額委托理財業(yè)務中貪污受賄。據查，陳利明以南航名義委托理財金額高達43.552億元，還利用職務之便，通過銀行信用貸款進行委托理財，收取5366.985萬賄款，并挪用12億公款。此案還牽出了時任集團總經理、副總經理等人。2010年，張和平利用職務便利，在航線包銷、基建工程、飛機維修、安排就業(yè)等方面，為他人謀取利益，先后收受財物719萬余元。此案還牽涉到原民航局華北分局局長的黃登科、原南航股份湖南分公司副總經理顏光雄等人。在2013年曝出的營銷窩案中，包括市場營銷委副主任余思友、營銷委常務副主任秦國輝在內的多名南航員工因事涉重大貪腐案件陸續(xù)接受了警方調查。據稱，他們通過南航電商公司銷售的機票中有23722張在出票后違規(guī)操作，造成票價差額損失952.11萬元。2014年11月中央第一巡視組進駐南航集團，之后，公告稱，南航副總經理陳港、運行總監(jiān)田曉東因涉嫌職務犯罪被立案偵查。僅一周后南航股份公司副總經理徐杰波、周岳海因涉嫌職務犯罪被檢察機關立案偵查。此后，中紀委網站于2015年11月4日發(fā)布消息稱南航集團黨組副書記、總經理，南航股份公司董事長司獻民涉嫌嚴重違紀。經查：司獻民利用職務便利，為他人在合作經營、承攬工程等事項上提供幫助，非法收受財物折合人民幣7892777萬元。

通過對短短十年間五樁案件的盤點，可以看到航企內部從市場營銷、到財務采購等多個條線全面淪陷，幾乎每查出一人，都可牽出同條線業(yè)務部門，甚至相關外部單位的一眾官員，如同多米諾骨牌一般，落馬一人、推倒一片。

二、巡視整改意見窺見端倪

南航集團一系列案件背后所折射出的是整個民航業(yè)腐敗的現實。上海社會科學院馬紅漫指出：“看似偶然的因素背后，是民航業(yè)尋租空間巨大所引致的必然結果?！薄霸诿窈綐I(yè)內，上游資源配置的行業(yè)壟斷和下游終端的市場化競爭同時并存，民航體制長期難以理順，腐敗滋生無從避免?！边@一點在中央第十二巡視組對民航局的專項巡視反饋意見中便得到了印證，“一些部門圍繞航線航班時刻搞權力尋租，相關人員利用審批資源收受巨額賄賂，向特定關系航空公司進行利益輸送，行業(yè)性腐敗問題嚴重；圍繞航空經濟發(fā)展，下屬企業(yè)與特定關聯企業(yè)‘定向合作，成立公司‘定制推廣專用設備，‘內外勾結形成航材采購腐敗‘利益鏈，蠶食國有資產，造成國有資本管理失控，共生性腐敗問題突出。”可見，圍繞航權審批、飛機引進、航材采購等行業(yè)特性情況所引發(fā)的問題凸顯，引致局部性、大面積的內部貪腐。

究其原因：一是對于在市場經濟競爭中的航空公司，航線時刻資源是除運力外的最主要核心競爭資源之一，而我國航班時刻是通過行政配給的方式分配，這意味著民航業(yè)創(chuàng)收主體的經濟命脈幾乎全部掌握在民航局和地方管理局手中，對稀缺資源的集中權力掌握，為權力尋租創(chuàng)造了巨大空間；二是民航系統(tǒng)因其行業(yè)的高度專業(yè)性而存在一定封閉性，業(yè)內各單位高管間多是校友、同學，相互勾結的裙帶關系因而滋生蔓延；三是航企內部的履職和監(jiān)督不到位，在其位不謀其職、借權謀私、權利勾結、中飽私囊的高層管理人員聯起手來鉆制度和體制的空子，讓履職成為空談，而作為承擔監(jiān)督責任的紀檢監(jiān)察部門也未能扛起監(jiān)督執(zhí)紀問責的重擔，貪腐問題持續(xù)數年，東窗事發(fā)卻多是因上級巡視或審計，可見其內部相互“幫助”掩蓋貪污事實的問題嚴重；此外，選人用人制度方面的漏洞凸顯，以南航徐杰波為例，自2001年1月起任南航執(zhí)行董事、總會計師、財務總監(jiān)，直至被查的14年間，始終身居財務要職，如此重要崗位常年由一人掌控，缺乏任期限制和輪崗機制的人事制度本身就存在巨大的廉政風險。

三、行業(yè)塌方式腐敗淺析

（一）行業(yè)塌方式腐敗的定義

上文所述的腐敗情況可總結為“行業(yè)塌方式腐敗”，這一提法囊括了塌方式腐敗和行業(yè)性腐敗兩種形式的特點，“塌方式腐敗”是指“一些地方、一些部門或一些特殊領域，腐敗官員‘倒下一個牽出一串，就像是山體、建筑等突然出現整體坍塌陷落的塌方事故一樣，是一種極具破壞性、危害性的新型腐敗形式。”而“行業(yè)性腐敗”指的是“某些行業(yè)內成員利用職業(yè)手段的群體腐敗現象?！币虼?，行業(yè)塌方式腐敗的定義可總結為：在一定時期內，某一領域的成員利用職業(yè)手段進行群體性系統(tǒng)性的腐敗現象。

（二）行業(yè)塌方式腐敗的成因

一是行業(yè)本身的長期閉塞導致的人員和機制固化，人事和制度上的故步自封，習慣以慣性思維、老辦法、老套路解決新形勢下的新狀況，行業(yè)內部的規(guī)章制度和管理理念都難以推陳出新；二是上層架構中的權力過于集中，主要體現在市場機制下的行政分配，使得巨大的權力上移、集中在少數人手中，利益黑洞背后的權力尋租問題嚴重；三是選人用人制度漏洞中的干部不易位，因缺失干部強制輪崗機制，導致重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的“一把手”長期被固定的人掌握，對干部本身而言極易發(fā)現這一領域的制度漏洞，一旦懷有惻隱之心，不對廉政風險點進行防控圍堵，反倒充分利用，則形成貪污之勢；對存在業(yè)務往來的第三方來說，長期固定的掌事者極易成為其行賄對象，增加了廉政風險；四是局部領域的團伙式貪污黑幕，主要表現在采購環(huán)節(jié)的供應商選擇、營銷領域的內部違規(guī)、投資和基建項目的招投標、財務管理方面的弄虛作假等貪污腐敗易發(fā)點，自上而下的集體淪陷，拉幫結派、監(jiān)守自盜，長期以往成為大家默認的灰色地帶，在崗即腐否則上下不容；五是內部監(jiān)督體系掩耳盜鈴的集體癱瘓，同級監(jiān)督的力度欠缺，從嚴吏治失之于寬松軟，未能做到抓早抓小的提醒教育，也未能做到執(zhí)紀問責的及時止損，甚至助紂為虐，以保護干部為名義，在腐敗問題暴露后歪曲事實、偽造材料為腐敗行為做掩護。

（三）民航行業(yè)塌方式腐敗粗解

綜合各方面腐敗原因，可逐一對癥下藥：對于因頂層設計導致的權力型腐敗，應重審現行結構，在航權審批、航線管理等方面可積極借鑒美韓的行政分配與市場分配相結合的混合配置模式，在傳承國際航空運輸協會的歷史時刻承襲原則和非協調機場先到先得原則的基礎上，引入市場配置的手段提升航線時刻利用率和配置效率；對于因人事制度缺漏導致的以權謀私型腐敗，應著力尋找制度體制上的缺漏，持續(xù)深化選人用人制度改革，增強干部選任工作透明度，堅決抵制“一言堂”，強化制度的執(zhí)行、落實，構建領導干部的自上而下授權任命制與自下而上授權選舉制協調統(tǒng)一的任免模式；對于因規(guī)章體制疏漏導致的尋租型腐敗，要量身制定適用于本行業(yè)或企業(yè)的規(guī)章，將“人管人”向“制度管人”模式轉換，特別是在“人財物、產供銷”方面，量化約束、明確懲治，縮減可能的尋租空間，提高體制規(guī)章的成效和實效；對于因監(jiān)督不力導致的無約束型腐敗，應重建紀檢監(jiān)察機構的權威，深化規(guī)矩和紀律意識，強化廉政督導，肅清不良風氣，提高紀檢監(jiān)察隊伍素質，充分發(fā)揮出違規(guī)違紀探頭作用，切實將監(jiān)督執(zhí)紀問責的職能發(fā)揮出來，同時，注重群眾監(jiān)督，將群眾的力量融入督查體系，合力圍堵，讓貪腐行為無處遁形。

四、結語

民航行業(yè)塌方式腐敗無疑令人震驚，循其背后的根源，依然是體制、制度與監(jiān)管的漏洞，長久以來的慣性腐敗重傷的是行業(yè)之身、發(fā)展之本，唯有以斷臂止血的決心和鍥而不舍的精神起底最根源之癥結，方可迎來行業(yè)塌方式腐敗之終結。十九屆中央巡視已亮劍，歷經上一輪巡視洗禮的民航各級單位將交出怎樣的答卷令人期待。