北京“下沉”城市管理權

霍思伊

傍晚，夕照寺籠罩在夕陽里。在它背后的一條小巷，人群熙攘。梁萍正帶著她的“百寶箱”巡視。箱子不大，但里面一應俱全，有鏟子、抹布、廢紙、垃圾袋，還有急救藥品。

梁萍有時走到樓門口，會下意識地先看看滅火器還在不在、過沒過期，出了樓門，看見小區里有亂停的共享單車，她會一輛輛搬到街面的停放位置。鏟子是用來鏟路上的狗糞或其他臟物，鏟起后倒進隨身的垃圾袋，扎緊袋口扔進垃圾桶，順帶拿出抹布把垃圾桶上的污漬擦干凈。

梁萍是東城區龍潭街道夕照寺社區的一名老黨員。自2017年4月起，她多了一個新的身份，夕照寺西里的“小巷管家”。

她還記得，去年4月25日，龍潭街道向全體居民公開招募小巷管家。她對照著要求逐條看：年齡18歲到75周歲、精力充沛、具有良好的語言表達和溝通能力、中共黨員優先。自己正符合條件，于是就報了名。

作為“街巷長制”的延伸和創新，東城區龍潭街道率先啟動“小巷管家”試點。

2017年，中共中央總書記習近平明確指出，對北京這樣的超大型城市來說，背街小巷最能體現精細化管理水平，“城市管理要像繡花一樣精細。”

“吹哨人”

2017年3月底，時任北京市長蔡奇在長安街南北鄰近區域密集暗訪，隨后他提出，“要把責任落實到街道、社區，建立‘街長‘巷長制。”

“街巷長”由街道的處級干部、科級干部以及骨干力量擔任。根據街巷的長度等實際情況，一條街巷可以設2名及以上街巷長。

“街巷長”的職責，是及時解決日常巡查中發現的問題，協調相關部門。例如，專業作業隊伍、執法部門都要在街巷長處報到。對短期內不能解決的重點難點問題，要報街巷長辦公室，并跟進問題辦理。

目前，在區級和街道層面都建立了街巷長辦公室，負責協調解決街巷長解決不了的問題，同時對街巷長開展培訓、考核和評優等工作。

但是在推進街巷環境整治任務中，部分街道社區發現，僅依靠“街巷長”，在發現轄區環境問題、跟蹤反饋居民需求等方面存在短板。特別是社區作為街道聯系居民的“中轉站”，在街巷長制“條”的工作運行體系中，缺少“塊”的工作層面。

東城區委副書記、區政協主席宋鐵健指出，這一問題的關鍵，在于如何處理好社會治理過程中政府自上而下管理與民眾自下而上參與有機結合的問題。

于是，“小巷管家”誕生，主要由地區居民、轄區單位職工等社會多元主體認領。

據了解， 截至2018年9月底，北京市所有街道已經建立“小巷管家”隊伍，目前，該市共有小巷管家3422名。

而截至6月底，北京市已經完成了街道層面的“街巷長”設置，區級總街巷長由區委區政府主要領導擔任，街道（鄉鎮）總街巷長由街道（鄉鎮）主要領導擔任，街長一般由處級干部擔任，巷長一般由科級干部擔任。

作為探索黨建引領基層治理創新的有效路徑，街長、巷長以及“小巷管家”本身沒有執法權、行政命令權，主要是做溝通反映、協調督促、穿針引線的工作，是解決問題的“前臺”。他們的任務是：通過吹哨，呼叫“后臺”部門來“報到”。

事實上，無論是“街巷長”還是“小巷管家”，都有一個更直白的稱呼：“吹哨人”。

賦權

所謂“吹哨”，就是吹集結號。

2017年1月，為了治理金海湖鎮多年來屢禁不止的盜采金礦、盜挖山體、盜偷砂石等事件，北京市平谷區開展“鄉鎮吹哨、部門報到”工作試點，要求鄉鎮“吹哨”后，各相關執法部門必須在30分鐘內報到。

平谷區金海湖鎮黨委書記韓小波告訴《中國新聞周刊》，以前也曾數次搞過聯合執法，但由于職責不清，造成聯而不合，“看得見的管不了，管得了的看不見。”

為了解決基層治理中的頑疾，平谷區將執法主導權下放到鄉鎮，賦予了金海湖鎮黨委對相關執法部門的指揮權。與以往的聯合執法不同，這一次，16個區級職能部門下沉到鄉鎮，公安、國土、水務等5個部門被要求常駐金海湖鎮，并且形成了系統精準的執法鏈條：鄉鎮吹哨后，執法部門必須在30分鐘之內到達指定點位進行執法，并設立執法席位和執法效果清單，做到一次一留痕，一次一考核。“事不完、人不撤”。 不報到的部門將在后續的考評中被扣分，嚴重的將被問責。

2017年12月13日，劉躍明（左一）與街巷居民蔡阿姨（右二）和社區工作人員一起在街巷內巡視了解情況。劉躍明是北京市東城區人民市場東巷街巷長，責任街巷總長204米。圖/新華

韓曉波指出，“吹哨報到”解決了鄉鎮沒有執法權和執法力量不足的問題。

北京市委因勢利導，在總結平谷區探索實踐的基礎上，將其提升為“街鄉吹哨、部門報到”，作為2018年全市“1號改革課題”，并在16個區169個街鄉進行試點。

2018年2月，北京市委辦公廳、市人民政府辦公廳印發《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》。

方案指出，實現“街鄉吹哨，部門報到”，必須賦予街道鄉鎮更多自主權，充分發揮街道鄉鎮積極性、主動性，實行扁平化管理，推動重心下移、力量下沉、服務基層。更加突出條塊結合，建立健全工作機制，形成工作合力，解決城市基層治理“最后一公里”難題。

宋鐵健指出，其關鍵詞有三：賦權、下沉和增效。

最核心的是賦權。“街鄉吹哨，部門報到”機制，主要賦予了街鄉黨（工）委四項權力：對市區涉轄區重大事項的意見建議權;對轄區需多部門協調解決的綜合性事項的統籌協調和督辦權;對政府職能部門派出機構領導人員任免調整獎懲的建議權;對綜合執法派駐人員的日常管理考核權。

其中，考核權是保障機制得以運行的關鍵。

東城區東四街道工委書記荀連忠對《中國新聞周刊》指出，過去也有所謂的“吹哨”，但實際上還是街道自己在干，因為資源和權力在“條”上，街道，也就是“塊”沒什么權力，對上面無法形成約束。現在，由“上考下”變成了“下考上”，街鄉可以考核區，這是“吹哨”最重要的一部分。

“所有哨吹下來，拉一張清單：來沒來，干沒干，干得好不好。這三項決定了各委辦局年終的考核成績。” 荀連忠說。

下沉

據了解，各區目前普遍將街鄉對區政府職能部門及其派出機構的考評權重提高到三分之一左右，密云區最高，達40%。

東城區委常委、組織部長王清旺指出，給街道“賦權”的另一體現，是從以前的聯合執法向綜合執法轉變。即通過設置綜合執法隊，以城管為主體，公安、工商、食品藥品監管、交通、消防部門人員加入，組成綜合執法隊。原來街道權力有限，一些問題沒有執法權，而現在有了綜合執法隊，權力更大。據了解，目前，全區90%以上的一線執法力量下沉到了街道。

北京市委組織部副部長張革指出，“街鄉吹哨，部門報到”要求在街鄉建立實體化綜合執法中心，普遍采用“1+5+N”模式，即1個城管執法隊為主體，公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門常駐1～2人，房管、規劃國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到，將人員、責任、工作機制、工作場地相對固化。

在部門設置上，本次改革從向上對口改為向下負責。

為了體現向下負責，將二十多個科室重新歸為6個辦公室，包括綜合保障辦公室、黨群工作辦公室、社區建設辦公室、民生保障辦公室、社區平安辦公室和城市管理辦公室，按照綜合化、扁平化的原則，穩步推進街道“大部門制”改革，整合職能設立綜合性機構，推動治理重心下移。機構改革后，“哨”也吹得更加順利。

宋鐵健還指出，本次街道管理體制改革后，街道的管理層級也減少了一級。原來街道辦事處工委副書記、辦事處主任為第一個管理層級，各個科室為第二級，而改革之后，街道辦事處工委副書記、辦事處主任等主要領導，下沉到六個辦公室擔任主要負責人，由此實現管理扁平化管理，兩個層級變為一個層級。