城市安全發展如何解決系統脆弱性問題

城市安全呈現系統脆弱性

主持人：隨著現代化水平的提高以及城市規模的擴大，城市安全風險治理形勢不容樂觀。當前我國城市安全風險的主要類型和特點是怎樣的？

劉鐵民：近年來，我國安全事件出現了一個新特點，即往往發生在大城市，尤其是重特大安全事故，如“12·31”上海外灘踩踏事件、“8·12”天津濱海新區爆炸事故、“12·20”深圳滑坡事故、“11·18”北京大興西紅門鎮火災事故等。以往我們往往稱之為生產安全事故，但生產安全事故要具備三個基本特點，一是發生在生產作業場所，二是發生在生產經營活動中，三是受害主體主要是從業人員，也就是在工廠從事勞動的工人。但以上提到的事件并不具備這些特點，所以雖然最終定為生產安全事故，但實際上是公共安全事件。

這些公共安全事件，類型比較齊全，因素也非常復雜。從這些事件發生的時間、地點、演變經過及后果來看，差別較大，但也有共性。當一類事件反復出現，而且發生在不同地方，成為一種全局性、普遍性的問題時，我們一般認為是系統上、結構上出了問題。從系統安全角度來說，我國城市風險度高的原因在于城市建設、發展、管理過程中，在安全問題上存在系統脆弱性，這也是我國安全問題在當前一個階段普遍面臨的重大問題。系統脆弱性是一種結構性缺陷，也可稱之為結構性風險。由于是系統結構風險，每一個環節上都可能會出現一定的失誤，如事前的安全評估、事中的應急救援及事后的應急處理等；每一主體也都存在或多或少的失誤，如行業主管部門、綜合監管部門、企業等。如果自然條件、工程技術、城市管理、執法能力及公眾的安全素質等方面都出現了脆弱性，那么城市風險就不可避免的增加了，尤其是在城市高速發展的過程中。

西方的城鎮化大概已有500多年的歷史，而我國的城鎮化主要是在改革開放之后才真正發展起來，所以我們很難在這樣短暫的一個歷史時期解決這一過程中的所有問題。同時，在這一過程中如果過于強調速度，就容易使城市建設發展的核心目標發生重大偏移，即城市化的核心目的是形成新的生產和生活方式，而非僅僅追求硬件設施的完善甚至地標類建筑的建設。同時，對于城市病的出現，很大程度上是由于文化思維尚未達到現代城市文明的高度，沒有真正做到“以人為本”的要求。也正因如此，生活方式、社會活動、安全生產等需求在一定程度上沒有得到滿足，這是城市發展模式中存在的主要問題。

鐘開斌：關于主要類型，按照引致后果的原因，城市安全風險可分為自然風險、技術風險、社會風險、健康風險、經濟風險等不同類型。當前，我國城市安全風險基本包括了這些主要類型。

在自然風險方面，統計表明，我國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質、海洋等自然災害嚴重的地區。在技術風險方面，我國城市高層建筑、大型綜合體、綜合交通樞紐、隧道橋梁、軌道交通、燃氣工程、排水防澇、垃圾填埋場、渣土受納場、電力設施及電梯、大型游樂設施等基礎設施安全保障任務重，“8·12”天津濱海新區爆炸事故、“12·20”深圳滑坡事故等給我們敲響了警鐘。在社會風險方面，極端個體的極端行為、暴力恐怖襲擊和意外公共安全事件等在很多城市不同程度存在，容易造成群死群傷。這方面的典型案例如北京“10·28”暴力恐怖事件、昆明火車站“3·01”嚴重暴力恐怖事件、上海外灘“12·31”陳毅廣場擁擠踩踏事件等。在健康風險方面，“沒有全民健康就沒有全面小康”。隨著我國城市化發展，大氣、水、土壤、噪聲等環境污染問題，傳染性疾病、食品藥品安全等問題變得更加突出。在經濟風險方面，在我國經濟增速換擋的新常態下，存在經濟下行風險、系統性金融危機風險；部分城市經濟結構越單一，房產泡沫破滅風險就越高。

關于主要特點。一是起因多樣。在城市化快速發展、經濟社會快速轉型時期，各種傳統風險和非傳統風險相互交織，城市安全領域的各種不穩定、不可測因素明顯增加，城市安全管理存在很多“認不清”“想不到”“管不到”的問題。特別是隨著新業態、新產業、新技術不斷出現，我國城市面臨比以往更復雜的新興風險。

二是過程復雜。正如2008年南方低溫雨雪冰凍災害所表明的，隨著城市日益成為一個錯綜復雜的系統，不同城市之間的風險可能相互影響、疊加，一個城市內部不同類型的風險之間也容易相互耦合、演化，形成錯綜復雜的“系統性風險”。

三是后果嚴重。城市是人流、物流、資金流、信息流等形成的多要素組合的有機體。隨著城市化快速發展，各種重點防護目標日益暴露在各種安全威脅中，脆弱性增大，社會關注度高，由此形成綜合性后果，造成的經濟損失、人員傷亡、環境破壞、社會影響更大。

林濤：關于主要類型，一是經濟高速發展帶來的人與自然和諧發展的安全風險，如生態環境污染、自然災害等。二是城市化及經濟社會活動集約化帶來的安全風險，如食品安全、生產安全、社會治安、群體性事件等。三是社會經濟活動對互聯網過度依賴帶來的安全風險，如金融風險、網絡信息安全等。

這些風險，一是種類繁多。當前除了地震、洪水、臺風等傳統安全風險挑戰，還有工程事故、化學污染、高新技術災害等新的事故，呈現出多樣性、多領域、高頻率發生態勢。二是受災對象多，損失嚴重。城市的受災對象包括各種建筑物、水電氣、通信、交通設施等，由于城市人口集中、經濟密集，導致在發生同等安全事故時，城市遭受的損失更大。三是連發性強。一方面，城市各產業部門之間特別是工業部門間聯系十分緊密復雜，一旦發生安全事故，使一個或多個生命線系統損壞，很容易形成連鎖反應，產生一系列次生公共安全事故和衍生事故；另一方面，城市往往是發生重大刑事案件、恐怖襲擊、涉外案件、金融危機等社會安全事件的重災區，造成的社會乃至政治影響更加廣泛。四是影響深遠。經濟社會的易損性、災害的連發性、資源再生能力和環境自凈能力的有限性，給城市造成的破壞往往需要幾年甚至幾十年才能恢復，有的甚至無法復還，不僅會影響當代經濟社會生活，而且也可能影響后代生存的發展空間。五是不確定性。城市作為一定地域人口高度集聚的地區，安全風險范圍廣，發生的時間和地點都有很大的隨機性。

城市安全治理需加強風險治理理念

主持人：近年來，一些城市甚至大型城市相繼發生重特大生產安全事故，給人民群眾生命財產安全造成重大損失，暴露出城市安全管理存在不少漏洞和短板。您認為當前我國城市安全風險治理存在哪些主要問題？

劉鐵民：解決城市系統脆弱性問題，需用系統性、結構性的方法，而不能“頭疼醫頭、腳痛醫腳”。城市的公共安全問題，主要表現在三個方面。首先，安全是無時無處不在的，無論是城市總體規劃還是個體建筑，都還沒有堅持安全發展的理念。其次，在城市運行過程中，尤其是高速運行中，風險治理不足。一方面，前期城市規劃不夠科學，另一方面，缺乏危害辨識、危險評估和風險治理，或者說雖然意識到風險可能發生，但未采取堅決有效的風險治理措施，實際上就等于在默認或等待事故的發生。再次，應急準備不足，突出表現在對于生命的搶救上。再如城市住宅多以高層建筑為主，而有些高樓的防火系統往往形同虛設，一旦底層或中層發生火災，很快就會向上蔓延，逃生就會非常困難。與此同時，公民的安全素質有時會決定生死存亡，而目前這一領域的情況也不容樂觀。

鐘開斌：一是重視程度不夠。全社會對“高風險的城市”認識不足，很多城市沒有落實安全發展的理念，重發展、輕安全的現象比較突出。一些城市管理者對城市安全隱患和薄弱環節不予重視，心存僥幸，“不愿花錢買笑聲，寧可賠錢聽哭聲”。

二是安全基礎薄弱。由于城市建設歷史欠賬較多，城市安全運行設施跟不上，不少城市安全隱患可能會長期存在并在特定時候釀成重特大安全事故。

三是管理體制不順。城市管理是一個綜合性、系統性工程，涉及的職能部門和管理層級多，需要用系統思維進行綜合治理。長期以來，我國城市安全管理體制機制改革建設明顯跟不上城市發展速度。由于城市管理條塊分割、權責不清、職責交叉，城市安全工作中存在很多交叉點、結合部，部分安全隱患久拖不治或久治不愈，最終釀成大禍。

林濤：一是危機救治主體單一，社會參與程度不高。首先，政府的公共安全意識參差不齊，那些奮戰在城市安全一線的政府機構，如公安、安監、藥監等部門公共安全意識強，特別是危機意識濃厚，而有的部門卻意識缺位，認為是事不關己，安全政策執行不力。其次，一些非政府組織、民間團體公共安全參與熱情不高。一方面，這與其自身發展不夠成熟、尚處于初級階段，以及專業化水平低有關；另一方面，政府在城市安全領域的大包大攬，嚴重消解了社會組織的參與熱情。再次，普通市民的公共安全意識嚴重匱乏，市民對公共安全的迫切需要與現實中對社會公共安全缺乏信任存在矛盾，同時普遍缺乏公共安全意識和基本的危機應對能力，城市安全文化尚未形成。調查數據顯示，城市居民中接受過危機應對和生存救濟方面知識和能力培訓的不到10%。許多被調查者知道利用滅火器、打求助電話、準備常用的應急藥品和手電筒來應付突發事件，但絕大部分的調查對象沒有采取火災報警器、煤氣泄漏報警器、準備防燃物品等措施來預防危機的發生。

二是城市安全治理技術落實情況不樂觀，治理能力尚弱。首先，專業技術人才缺乏。面對一些技術性很強的安全風險，需咨詢特定專業領域的專家“智囊團”意見后才能作決策，而我國目前政策咨詢系統不健全，信息系統汲取能力薄弱，政策制定人員沒有經過危機狀態下緊急決策的訓練和教育，危機處理能力不強。其次，在當前我國現代城市安全風險治理的能力構成中，傳統方法和技術占比大，現代科學技術和方法貢獻度低，治理的專業性不強。

三是缺乏系統的法制支撐。從立法角度來看，我國在公共安全方面的研究起步較晚，雖已頒布了《國防法》《防震減災法》《傳染病防治法》等一些與城市安全風險治理有關的法律法規，但這些立法多為單行法，法律的部門特征明顯，不利于跨部門的合作和全國的總動員，致使政府在緊急狀態下權力行使范圍模糊，法律與制度規范還沒有成為危機處理的主要規則。此外，對公共安全領域一些違法行為的懲罰力度不夠。

四是缺乏組織化的保障。首先，缺乏綜合的應急協調指揮中心和危機管理體系。我國城市危機處置在橫向上是分散管理，各部門各自處理分管領域的應急事務，危機發生時，各種應急管理資源難以有效地協調和調度，各部門往往互相等待、推諉，耽擱了危機救治的最佳時機。其次，我國危機管理的制度化不足。當危機爆發時，經常采用臨時組建領導小組的應急處理模式，臨時抽調各部門的人員和資源應對危機。這種應對模式雖然對城市危機的應對處理和災后重建起到重要作用，但由于領導小組成員臨時抽調、事后解散，沒有穩定性，不利于積累經驗，更難以建立完善的預警機制。再次，缺乏風險管理相關研究。現代社會風險復雜多樣，綜合風險管理是一門跨學科、跨門類的綜合性學科，雖然國內也成立了一些研究基地，很多高校設置了安全專業，但由于起步晚，受到的重視不夠，與我國管理實踐的需求相比仍有較大差距。

城市建設與安全文化齊頭并進

主持人：城市安全風險治理是世界各國都面臨的一大問題，在這方面，國外有哪些做法和經驗值得我們借鑒？

劉鐵民：城市安全是城市發展過程中一個永恒的主題，即使在城鎮化率較高的歐洲，也發生過多次非常慘烈的公共安全事件，是在不斷解決問題的過程中得到推進的。

第一，注重從城市規劃入手，保障基礎設施安全與城市建設同步發展。如地下管網問題，西方發達國家城市建設往往基礎設施先行，而后開展居民區、商業區等的建設。再如，公共建筑如教堂、歌劇院等，往往是石頭建筑，也是基于防火等安全的考慮。隨著城市規模越來越大，安全管理也就越來越嚴格，尤其是在城市發展的審批和管理過程中。第二，西方發達國家的城市安全管理主要是靠一套完善、系統的制度化建設實現的。第三，公民的安全素質，即安全意識與能力較強。我國公民在學校、社會及其他領域接受安全教育的機會不多，這一點需在今后的安全工作中進一步加強。

今年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進城市安全發展的意見》，提出到2020年，要“建成一批與全面建成小康社會目標相適應的安全發展示范城市”，這是非常有必要的。通過這樣的形式推動城市安全，不僅僅能夠提升城市基礎設施及管理能力的水平，還能夠推動城市安全文化，建立現代城市文明。

鐘開斌：一是加強安全基礎設施建設。紐約、倫敦、東京等國際化大都市在城市發展中非常注重安全，并把安全貫穿城市規劃、建設、運行和管理的各個環節，加強城市安全硬性和軟性基礎設施建設。例如，2016年12月，東京出臺《打造“都民優先”的新東京——東京2020年發展計劃》，提出以2020年為目標，打造“3個城市”，即安全之城、包容之城、智慧之城，安全被擺在城市發展非常重要的位置。

二是開展安全風險評估。很多西方發達國家的城市都將風險評估納入城市管理職能，以風險評估為基礎，開展城市防災減災規劃和應急預案編制，真正實現了預防為主、關口前移、標本兼治。如美國2000年發布的《減災規劃》（DMA2000），要求在災害發生前編制應急預案；根據《東京都震災預防條例》的規定，自1975年開始，東京每5年開展一次不同地區地震綜合危險度評估工作。

三是動員社會有序參與。在城市安全管理中，西方發達國家在城市發展中比較注重抗逆力建設，提高全社會的安全意識和應急能力。例如，美國提出了“全社會力量”的概念，動員全社會力量全面加強應急管理工作。在進行風險評估和減災規劃編制的過程中，紐約制定了綜合性的社區參與戰略，推動私人部門、研究機構、社會組織以及市民有序參與。

四是加強新興技術應用。在開展城市安全管理工作中，紐約、倫敦、東京等國際化大都市充分運用無線通訊技術、地理信息技術、數據庫技術等信息技術，率先推動大數據在城市治理中的應用，實現信息資源共享，提高城市安全管理的精細化水平。

（摘自8月13日《學習時報》）