海上安全：上海合作組織合作的新領域？

上海合作組織歷經近17年發展，已在聯合反恐、打擊“三股勢力”、解決邊界爭端和處理跨國犯罪等方面取得顯著成效，成為全球安全治理的重要力量。擴員之后，上合組織成員國面臨的安全威脅已不僅僅來源于內陸，海上安全威脅也應引起重視。各成員國應適時將目光投向海洋，逐步加強海上安全合作。

擴充海上安全功能的必要性

上合組織旨在維護本組織各國所在地區的安全和穩定，共同應對新威脅和新挑戰。自成立以來，上合組織的功能已覆蓋政治、安全、經貿、人文等各個方面，并取得了豐碩的成果。但需引起注意的是，上合組織的安全合作大體沿內陸方向展開，尚未涉及海上安全。隨著擴員和所面臨形勢的變化，上合組織成員國需要“繼續挖掘合作潛力”和“不斷擴展合作空間”，海上非傳統安全無疑是重要的合作選項。

契合各成員國自身的海洋權益與共同利益。開展海上安全合作有利于上合組織成員國更好地應對海上安全威脅，維護自身海洋權益。上合組織成員國多內陸國家，其面臨的陸上恐怖主義、國家間邊界爭端和非法移民等陸上安全問題不少，因此，成員國間此前開展的安全合作多從陸地方向展開。但事實上，上合組織成員國當前面臨的海上非法移民、販賣毒品、海盜襲擊與海上恐怖主義等非傳統安全威脅不斷增多，中國、俄羅斯、印度、巴基斯坦等國形勢嚴峻自不必說，即便是深處內陸的中亞國家在里海水域也面臨一定的非傳統安全威脅。

開展海上安全合作符合上合組織成員國的共同利益，不論其為內陸國抑或沿海國。就內陸國而言，依據《聯合國海洋法公約》，內陸國享有“出入海洋的權利和過境自由”，但實際上中亞幾個內陸國的合法海洋權益很少得以實現。加強海上通道安全合作有利于提高中亞內陸國在里海水域進出口貿易往來的安全性，同時中亞內陸國可以通過上合組織內沿海國的幫助為本國開辟新的海上進出口通道。中亞內陸國還享有一定的間接性海洋權益。例如，加強海洋環境保護有利于改善海洋水體環境，促進海洋資源的有效利用與海洋氣候的穩定，對全球海洋治理和氣候治理起到積極作用，這必然也符合內陸國的利益。就上合組織成員內的沿海國而言，中、俄、印、巴為陸海復合型國家，都面臨著較為嚴重的海盜、海上通道安全、海洋生態環境破壞等問題，開展海上安全合作有利于提升其應對海上威脅和挑戰的能力，也符合各國的共同利益。

參與全球海洋安全治理的需要。自成立至今，上合組織已成為打擊“三股勢力”、協調成員國間矛盾、維護地區安全穩定的重要機構。然而，當前上合組織的功能仍局限于陸上安全治理方面，其在全球海洋治理中的功能尚未被發掘。全球海洋治理包括海洋軍事安全、海洋政治安全等傳統海洋安全治理和海上跨國犯罪、海盜、海上恐怖主義、海洋經濟安全、海洋生態環境安全、海洋人道主義安全等非傳統海洋安全治理。近年來，源自中東地區的海上恐怖主義問題日益嚴重。從2015 年起，“伊斯蘭國”極端組織在中東地區遭各國嚴厲打擊，現已瀕臨潰散。該組織不得不采取外線擴張戰略，逐漸將陣地轉向自然環境復雜、行政監管較弱的海洋，其成員通過偷渡等方式流散至其他沿海地區發展勢力。隨著海洋的重要性逐漸突出，海洋安全治理將成為未來全球治理的重要領域。因此，上合組織未來應當開展海上安全合作，在全球海洋安全治理方面作出貢獻。

拓展海上安全功能的可行性

經過多年發展，上合組織已具備擴充海上安全功能的相關條件，特別是印、巴的加入使成員國中沿海國比例明顯提高，行動能力提升，基礎條件已較為成熟。

組織機制與功能成熟健全。經過近17年的發展，上合組織各項組織機制已十分成熟，內部制度與組織機構等相對健全，組織功能也不斷豐富。在組織機構方面，除8個成員國之外，上合組織還設立了包括中亞、中東地區10個國家在內的觀察員和對話伙伴。上合組織定期召開國家元首會議、政府首腦會議、外交部長會議，并已設立起秘書處、反恐中心，組織機構完備。在內部制度方面，上合組織已簽訂了《上海合作組織憲章》《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》《上海合作組織接收新成員條例》《上海合作組織程序規則》等，這些對解決成員國邊界和能源爭端等問題發揮了積極作用。在組織功能方面，上合組織在安全、政治、經濟、人文等方面合作都已取得了良好成效，并且仍在不斷挖掘新的合作空間，在雙多邊合作、軍事演習、反恐合作方面也頗有進展。憑借已有的組織基礎和優勢，上合組織在海上安全合作方面大可“有所作為”。

覆蓋范圍和沿海國比例增加。上合組織于2017年6月阿斯塔納峰會決定給予印、巴成員國地位，實現成立以來的首次擴員，伊朗、白俄羅斯、土耳其等國也在不斷尋求加入的機會。印、巴的加入對上合組織擴充海上安全功能意義重大。從地緣政治角度來看，擴員后，“上合組織的覆蓋區域將從太平洋延伸至歐洲，從北極擴展到印度洋”，其所涉水域廣闊、資源豐富且地緣價值突出。這為上合組織成員國提供了海上安全合作的地緣政治前提。從國家性質來看，印、巴的加入使上合組織成員國中沿海比例明顯提高。擴員之前，中、俄雖為陸海兼備型國家，但由于其與中亞內陸國為陸上鄰國，且上合組織以打擊“三股勢力”為目標，因而主要從陸上反恐等方面開展安全合作。擴員之后，上合組織成員國中沿海國所占比重已達1/2，這為其開展海上安全合作提供了必要的前提條件。

成員國間已有雙多邊海上安全合作基礎。雖然上合組織尚未從組織層面提及有關海上安全合作的議題，但成員國之間，如中俄、中印、俄印、中巴、印巴等，已開展海上安全合作。中俄互為友好鄰邦，已開展較多海上安全合作。中俄已多次舉行海上聯合軍事演習，雙方在海洋科技、開發等方面也加強了合作。兩國運輸部于2013年簽署了《關于海上航行安全和保護海洋環境合作諒解備忘錄》，推動中俄在海上航行安全與海洋環境保護領域的合作進入全新階段。中印自2015年5月簽署《關于加強海洋科學、海洋技術、氣候變化、極地科學與冰凍圈領域合作的諒解備忘錄》以來，在海洋、極地和氣候變化研究合作方面取得顯著成果。中俄印三國舉行了多次外長會晤，其第十四次會晤聯合公報指出：“中國、俄羅斯、印度承諾維護基于國際法原則的海洋法律秩序，所有相關爭議應由當事國通過談判和協議解決。”俄印建立起“因德拉”系列軍事演習機制，圍繞反恐、反潛作戰、打擊海盜、殲滅非法武裝等內容開展了多次聯合演習。中巴于2015年4月簽訂《關于共建中巴聯合海洋研究中心的議定書》，推動雙方在海洋科學研究、海洋災害管理、海洋環境與生態保護等領域的務實合作。此外，里海沿岸五國（俄羅斯、阿塞拜疆、伊朗、哈薩克斯坦和土庫曼斯坦）于2016年6月簽署《有關里海法律地位問題的聯合政治聲明》，并正積極推進《里海沿岸國家運輸合作協議》文本商談工作，俄哈在打擊恐怖主義和毒品走私等方面已開展相關合作。以上雙多邊海上安全合作已為從上合組織層面開展海上安全合作打下基礎。

成員國間的互補性與互助性。上合組織成員國間海上力量呈兩種互補狀態，即強弱互補和強強聯合。在上合組織成員國中，中亞幾個內陸國在海上力量建設方面極為薄弱，海洋科學技術落后，海洋經濟發展滯緩，而俄、中、印三國在海洋軍事力量、海洋經濟、海洋科技等方面均處于較高水平。上合組織中的內陸國與沿海國可在海上力量、海洋資源開發與保護技術、海警協助等方面開展雙多邊合作，從而實現“以強帶弱”，幫助中亞內陸國有效維護其在里海、公海及國際海底區域（簡稱“區域”）合法權益。上合組織內沿海國可以實現“強強聯合”。中、俄、印等在打擊海盜、海上非法販運及海上反恐等方面經驗豐富，若可借上合組織平臺促成彼此間海上安全合作，將能充分發揮各自優勢，并通過優勢互補達到“1+1>2”的效果。近年來，中、俄、印、巴都對海洋權益較為重視，通過彼此之間的通力合作，各成員國可以在一定程度上維護自身在西太平洋、北冰洋、印度洋、阿拉伯海等地區的合法權益。

上合組織成員國的海上安全行動呈現互助性，內陸成員國可在沿海成員國的幫助下參與海上安全行動，沿海國可作為第三國或合作國為內陸國提供一定幫助。具體來看，中、俄、印、巴四國既可以擔任“第三國”的角色，以“中間國”的身份促進內陸國與其他國家的海洋合作，如在別國海域過境通行等；四國還可以與內陸國加強在他國海域、公海和“區域”的合作，如打擊海盜、打擊海上恐怖主義、“區域”科學研究、鋪設管道設施等。

合作面臨的挑戰

上合組織在陸上安全合作方面經驗豐富，但海洋與陸地的環境、背景差異較大，海上安全所面臨的不確定性因素相對較多。上合組織成員國開展海上安全合作，存在一些挑戰和阻礙。

面臨的海上安全問題錯綜復雜。當前上合組織面臨的海上安全問題不僅包括傳統安全問題，還包括非傳統安全問題，這些問題呈現出數量激增、類型多樣、難以根治等特點。一方面，上合組織中的沿海成員國均不同程度上面臨與他國的海洋劃界或島嶼爭端等傳統安全問題。另一方面，上合組織成員國面臨著更加嚴峻的非傳統安全問題，如海上恐怖主義、海盜、販毒、海洋經濟安全、海洋生態安全等問題。近年來，恐怖主義與極端分子回流、激增態勢明顯，海上恐怖主義、海盜事件不斷增多，這些都對成員國在打擊海上“三股勢力”方面提出了挑戰。同時，經貿摩擦、國家間因海洋資源的爭奪而引發的矛盾事件也不斷增多，各國在海洋資源開發與利用過程中導致的海洋環境破壞問題日益嚴重，這些非傳統安全問題不容小覷。此外，上合組織成員國之間也存在一些摩擦，如何規避已有矛盾，針對錯綜復雜的海上安全問題開展有效合作，都對成員國提出了較高要求。

海洋安全合作的著力點與重點不容易準確把握。雖然上合組織各成員國之間擁有雙多邊海洋合作基礎，但成員國從上合組織層面上開展海上安全合作卻尚未有過，海上安全合作需要各成員國積極摸索與相互配合。若要推動海上安全合作，面臨著一系列預設性的問題，如上合組織可提上會議議程的安全事項有哪些；應首要推進的領域有哪些；深入推進的領域與應重點推進的領域有哪些；某些領域的問題是經雙邊合作還是多邊合作解決等。當前，各成員國海洋總體實力都較為薄弱，且彼此間差距亦很大，這也在一定程度上加大了推進合作的困難程度。此外，上合組織各成員國面臨的海洋問題各異，各國的著力點也有所偏差，這也可能使各國在商議合作方向上存在分歧，難以達成一致。

內部矛盾可能對海上合作形成掣肘。上合組織成員國存在領土、水資源等爭端，這些爭端有可能外溢到海上合作，印巴矛盾及印度對中國進入印度洋的擔心也可能會產生消極影響。首先，中亞國家之間存在復雜的邊界爭端與激烈的水資源分配爭端。這些歷史遺留問題的持續發酵可能影響中亞國家之間的正常對話溝通，更無法談及各方就海上安全合作達成共識。雖然中亞國家已就里海的開發與利用達成了一定共識，但未來很可能仍將圍繞里海展開激烈爭奪，這在一定程度上會阻礙成員國間海上安全合作的推進。其次，印巴矛盾可能會對在上合組織內推進海上安全合作產生不利影響。近年來，中國在印度洋的正當活動常遭印方曲解，印方對中國進入印度洋的戒懼之心一直難以消減。在此背景下，任何牽涉印度洋地區的海上合作議題均有可能會被印度強烈反對。

美日等域外大國的干預。上合組織成員國之間若推動海上安全合作，將很可能會引起美、日等域外大國的阻止與干預。美國對上合組織的態度經歷了從最初輕視到后來產生警惕和疑慮的過程。美、日一度試圖挑撥上合組織成員國之間的關系，美國先后推出了“大中亞計劃”、“新絲綢之路計劃”、“C5+1”機制計劃，以拉攏中亞國家；日本則從2015年起便與中亞國家開始建立“C5+1”機制合作。此外，美、日對印度的拉攏也將成為挑戰上合組織成員國海上安全合作的不利因素。為了進一步拉攏印度，美國總統特朗普重提“印太戰略”構想，印度對此雖詮釋略有不同，但總體表示支持。在此背景下，不排除印度對上合組織海上安全合作出現游離狀態。

推進海上安全合作的路徑

開展上合組織海上安全合作必須正視挑戰、注意把握節奏，積極穩妥地推進。

選擇重點合作領域開展合作。第一，海上警務與反恐合作。各成員國海上執法和安全主管機關應就共同打擊海上跨國犯罪、海上毒品走私、海上非法移民與非法販賣武器、販賣人口等建立合作機制，交換相關情報，聯合組織培訓等。成員國定期開展海上聯合反恐、打擊海盜演習，提升協同行動的能力。第二，海洋經濟安全合作。近年來，上合組織各成員國面臨的海運貿易摩擦、海洋漁業資源和油氣資源開發的糾紛、航道安全等問題不斷增多，為解決這些問題就必須加強海洋經濟安全合作。沿海國之間、內陸國之間以及沿海國與內陸國之間應在港口停泊、船只補給方面相互提供優惠政策。各國還可開展國際海底油氣管道與公海合法捕魚保護等方面的合作。第三，海洋環境保護合作。各成員國應針對各自管轄海域的實際情形開展雙多邊海洋環境保護，如海洋科學研究、海洋氣候保護、防止泄油合作等。這也要求海洋科技相對發達的成員國對其他成員國提供必要的技術轉移，促進這些國家海洋環境保護的技術與能力的提升。第四，海洋社會安全合作。海洋社會安全合作涉及海上防災減災、海難救助等領域。成員國可建立聯絡機制并提升相關能力，在事件發生后能迅速作出反應。

規避內部矛盾與域外干預，提高組織向心力。上合組織開展海上合作的前提與基礎是組織內部擁有強大的向心力與凝聚力。一方面，要處理好印巴海上矛盾、中亞國家間的矛盾與中印海上矛盾，并增強中俄戰略互信。印巴雙方在上合組織層面應以擱置爭議、加強合作為主。印巴既然同為成員國，便應從大局出發看到兩國共同面臨的海洋威脅，在此基礎上開展必要的海洋合作。與此同時，其他成員國也應在協調印巴關系方面發揮建設性作用，中印之間增強戰略互信是重中之重。印度對中國進入印度洋抱有疑慮，中國則對印度介入南海爭端高度警惕。中印雙方應充分把握機會，加強政治溝通，以上合組織為平臺進行非傳統海洋安全合作有益于增強彼此戰略互信。中俄兩國是上合組織的重要力量，兩國要發揮各自影響力促進成員國間的戰略互信和矛盾化解。中俄應加強與印度的對話與溝通，為進一步推進中俄印海洋安全合作奠定基礎。

另一方面，針對美、日等域外大國的威脅與挑撥，上合組織各成員國既要提高組織的凝聚力與決策能力，防范“顏色革命”，又要密切觀察“印太戰略”的發展態勢，防止美日對上合組織海上合作的分化和阻撓。總之，擴員之后的上合組織各成員國應進一步凝聚“上海精神”，團結一致，增強互信，共同解決新問題、建設新機制、適應新變化，積極穩妥推進上合組織發展，打造上合組織“升級版”。

加強與其他國家和國際組織的合作。在全球化背景下，海洋安全已具備非零和性與聯系性，某個國家或地區的海洋安全問題都可能對全球各個角落產生一定的影響。因此，對于上合組織而言，僅在成員國內部開展海上安全合作是遠遠不夠的，還應與其他行為體加強合作。

一方面，上合組織在某一海域推進合作應與所涉及的相關沿海國加強協商與合作。各成員國在打擊海盜、海上恐怖主義、非法販毒時，應積極尋求周邊國家的配合與支持，共同維護地區穩定。各成員國應尤其重視與上合組織的觀察員國、對話伙伴國之間的海洋安全合作。這些國家多為上合組織成員國的周邊鄰國，在應對海洋安全威脅、維護海洋利益方面也有一定需求，爭取其支持與配合較為容易。

另一方面，上合組織作為重要的國際組織，也要加強與其他國際組織，如聯合國、國際海事組織等全球性國際組織以及獨聯體、東盟、歐盟等地區性國際組織之間的合作。上合組織既要積極尋求這些國際組織的支持與配合，又要積極學習這些國際組織在解決海洋安全威脅、參與全球海洋安全治理等方面的經驗教訓，助力上合組織海上安全合作的順利推進。

（摘自《國際問題研究》2018年第3期。作者分別為中國海洋大學法政學院教授、海洋發展研究院高級研究員，中國海洋大學法政學院海洋政治研究所研究助理）