河長制發展的制度創新

2016年年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》后，設立河長制來治理水污染就開始了進一步試驗和探索。事實證明，河長制已經成為生態文明制度尤其是水制度建設的重要組成部分。下面，筆者從河長制的可能定位、河長制的可能模式、河長制的未來趨勢等三個方面來闡述河長制發展的制度創新。

河長制的可能定位

在《關于全面推行河長制的意見》出臺之前，有關學者就已經開始探討河長制的功能定位。有人認為，河長制是源于地方政府環境治理制度的創新，具體表現為：河長制職責歸屬明確，權責清晰；河長制是合理的路徑依賴基礎上的制度創新；河長制鐵腕治污提高治污效率。也有人認為，河長制促進水環境治理的機制在于：嚴格的追責效應、有效的協同效應、有力的執行效應。河長制是中國政府流域治理跨部門協同的一個樣本，彌補了“權威缺漏”，實現了“無縫覆蓋”。

筆者認為，河長制既不是所有涉水事務的唯一管理者，也不是某一涉水事務的具體操辦者。河長制的職責主要聚焦于四個方面：一是調查研究職責。每一條河流出現的水問題的表現形式及其根源都是不同的。因此，要解決一條河流的問題，首先必須做好調查研究。把原來由各個部門、各個區域孤立的、分割的研究轉變成綜合的研究，全面把控河流問題及其根源，從全流域角度提出解決問題的對策。二是綜合協調職責。河長制不是對原有水利部門、環保部門、建設部門、農業部門、國土部門等部門職能的替代，而是統籌協調各個部門的工作職責，使之相互協作、相互配合、相互補充；河長制不是對流域上中下游各級政府職能的替代，而是對流域上中下游、左右岸的綜合協調；河長制不僅要協調“條”與“條”的關系、“塊”與“塊”的關系，而且要協調“條”與“塊”的關系。“協調”是河長制的核心功能。三是監督檢查職責。如果系統梳理一下河流治理的相關問題及其各個部門承擔的相關職責，可以發現，幾乎沒有一個問題是沒有對應的部門承擔職責的。問題在于，要么部門之間缺乏相互協同，存在扯皮；要么有關部門沒有狠抓落實，浮于表面。黨政領導尤其是黨政主要領導的重要職責之一就是監督檢查，狠抓落實。這就是習近平總書記提倡的“抓鐵有痕”的作風。四是考核評價職責。考核評價涉及兩個方面：其一是對河流相關各個主體的考核評價，包括政府、社區、學校、家庭、企業等。這個方面的評價可以采取群眾相互評價和河長評價相結合的方式進行。其二是對河長本身的考核評價，這個方面的評價應該讓流域內的干部群眾進行評價，真正形成“委托—代理”關系中“委托人”評價“代理人”的科學評價機制。

河長制的可能模式

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推行河長制的意見》規定了河長制的組織形式：各省（自治區、直轄市）設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；各省（自治區、直轄市）行政區域內主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。這就明確地規定了省、市、縣、鄉四級河長制。

實際上，河流是錯綜復雜的，也是千變萬化的。河流有大小不同，河流有跨界與否，河流有不同屬性。不同的河流采取不同的河長制是一個理性選擇。總體上看，河長制的可能模式至少存在三種類型：

一是政府主導型模式。對大江大河等典型公共物品屬性的河流采取由流域最高級政府的黨政負責人擔任河長的模式。大江大河的公共物品屬性是十分明顯的，此時，政府應該承擔公共物品供給者的責任。當然，即使這種類型，也不是河長包治百病，而是河長的主導作用更加顯著。河長及政府不僅可以提供河流保護基礎設施等“硬件”屬性的公共物品，而且應該創新河流治理體制、機制、制度等“軟件”屬性的公共物品。

二是市場主導型模式。對于具有私人物品屬性的河流，采取由企業家擔任河長的模式。對于一些特定的河流，雖然水資源的所有權屬于國家，但是水資源的使用權已經歸屬企業。在這種情況下，應該由企業家擔任河長，政府發揮監督管理作用。

三是社會主導型模式。對具有俱樂部性質及共有資源屬性的河流采取社會賢達人士擔任河長的模式。中國的村鎮和城市小區往往是依水而居。這類中小規模的河流、溪谷、池塘、水庫等，往往政府治理成本太高，市場治理不具有經濟性，社會治理正好可以彌補這個缺陷。從一些地方的實踐經驗看，社會賢達人士擔任河長，承擔社會責任，可以起到其他主體無法起到的作用。

三種模式各有所長、各有所短。政府主導型河長制的優勢是容易確立權威，可以起到立竿見影的效果，其劣勢是可能導致過高的成本，也可能忽視市場機制和社會機制的作用。市場主導型河長制的優勢是能夠發揮企業家的主體作用，促進企業家按照權衡利弊的原則進行企業決策，而且可能按照成本最小化的原則進行河流的治理，但是，也可能面臨企業的機會主義行為傾向。社會主導型河長制一旦進入常態化治理，可能形成持久性和內生性動力，但是在河流環境及河流治理問題比較突出的背景之下，缺乏足夠的協調能力。

河長制的未來趨勢

就近期而言，河長制的發展呈現三個趨勢：第一，政府主導型單一模式全面推進。按照計劃，到2018年年底實現“從無到有”的全覆蓋。據悉，截至6月底，31個省（自治區、直轄市）已全部建立河長制。國家已經做出部署，必須做到有令必行。全面建立層級制、網絡化的河長制體系。通過河長制推進治水工作進入新階段，盡早實現河流水質的總體好轉，并在2035年之前實現河流水質的根本好轉。同時，要處理好上級河長與下級河長之間的銜接與協調、加強河長與治河相關部門之間的銜接與協調，確保河長制是治水的“添彩”機制。第二，政府主導、市場主導、社會主導三種模式并存。根據不同河流的屬性采取不同河長制。在政府主導型的河長制全面建立后，根據各地實際，積極探索企業主導型和社會主導型河長制，形成三種類型河長制并存的局面。逐漸建立政府主導型河長制的退出機制，更多地發揮市場主導型和社會主導型河長制的作用，并使得市場主導型和社會主導型河長制成為主體部分，而原政府主導型的河長，可以作為企業主導型和社會主導型河長的聯系人或顧問等。第三，從河流管理模式轉向河流治理模式。開始著手解決河流治理模式問題，避免長期實施“家長式”管理帶來的弊端。從河流治理的長效機制來看，應該努力建立起以政府官員為主體的政府機制、以企業家為主體的市場機制、以公眾和非政府組織為主體的社會機制三足鼎立、相互制衡的格局。例如，在政府主導型的河長制中，要發揮市場機制的選擇功能和社會機制的參與功能；在市場主導型的河長制中，要發揮政府機制的監管作用和社會機制的潤滑功能；在社會主導型的河長制中，要發揮政府機制的監管作用和市場機制的優化選擇作用。

就中長期而言，河長制是特定歷史階段（水危機特別嚴峻時期）的產物；隨著現代水治理體系和水治理機制的完善，河長制最終將退出歷史舞臺。就水制度演變的規律和趨勢而言，在水危機嚴峻的時期，往往管制性手段登臺亮相，以盡快解決一些突發性事件和群眾特別關切的問題；在水危機趨緩的情況下，往往基于市場機制的經濟手段發揮主體性作用，河流治理特別強調以盡可能低的成本實現盡可能高的效益；在水危機基本消除的情況下，公眾自覺、公眾自律成為新常態，社會機制發揮主導作用。因此，水制度呈現出“由硬及軟”的趨勢。河長制的誕生和發展，正是我國水危機比較嚴峻的時期。隨著我國生態文明建設的加強，綠色發展理念深入人心，水危機逐漸得到解決，屆時，河長制的使命就宣告完成。

河長制的產生和發展有其歷史必然性。河長制在治水中發揮了重要作用并將繼續發揮作用。河長制的發展和演化也有其必然規律。實現治水效果的最佳化，必須遵循自然發展規律、經濟發展規律和社會發展規律，要防止違背客觀規律的傾向和做法。