新形勢下抽水蓄能電站工程移民生產安置模式探討

【摘要】本文在傳統水利水電工程移民安置方式的基礎上，充分利用城鎮的優勢，創新安置思路，根據項目特點合理確定生產安置模式。通過創新周宅基地+有土安置和小城鎮公寓房+無土安置等4種安置模式，順利推進浙江縉云抽水蓄能電站移民安置規劃工作，創造了建設征地移民安置規劃工作的新速度。

【關鍵詞】抽水蓄能電站；工程移民；移民安置

黨的十八屆三中全會提出了一系列城鄉一體化的改革措施，不同的新型城鎮化模式已在全國各地廣泛推行，農村人口不斷進入城市，中小城市和小城鎮不斷壯大，產業不斷壯大，就業人口不斷增加，學校、醫院等配套日趨完善，房價明顯增長。隨著一些制度的取消，農村人口進城后，能夠在教育、就業、醫療、養老、住房等方面享受到與城鎮居民相同的基本公共服務。

另一方面，農村從事二三產業和具備經營能力和執業技能的人口占勞動力人口的比例逐年提高，對土地收入的依賴性逐漸縮小；農村人口素質不斷提高，農村的生產生活方式逐步與城鎮接軌。

在這種形勢下，在有條件的地區，結合城鎮化發展進行抽水蓄能電站工程移民安置越來越多的成為選項，以浙江縉云抽水蓄能電站為例，提供的安置選項包括庫周宅基地+有土安置和小城鎮公寓房+無土安置，從實施階段的安置協議簽訂情況來看，移民明顯意向小城鎮。

城鎮發展及配套的工業園區、鐵路、公路等建設伴隨著大量征收耕地，致使安置區人均耕地通常較庫區低出很多，土地容量有限，調地難度大；另一方面，移民遷出庫區后，超出了“耕作半徑”，傳統庫周土地利用的方式難度大。

因此，移民生產安置需在傳統水利水電工程安置方式的基礎上，充分利用城鎮的優勢，創新安置思路，合理確定生產安置模式。

1、項目簡介

浙江縉云抽水蓄能電站（以下簡稱電站）位于浙江省麗水市縉云縣境內，主要由上水庫、輸水系統、地下廠房、地面開關站及下水庫等建筑物組成。電站設計總裝機容量1800MW（6X300MW），每年可吸納24億kW×h低谷電量，提供18億kW×h的高峰電能，節約發電標煤23萬t。電站工程建設征地影響涉及縉云縣4個鄉（鎮、街道）8個村民委員會39個村民小組。根據可研階段實物指標調查成果，基準年（2016年），建設征地影響直接搬遷人口507戶1277人，影響各類房屋面積83785.42m2，征占用各類土地4587.01畝。

2、實施背景

浙江縉云抽水蓄能電站是抽蓄項目中移民數量最多的一個項目，與傳統水電項目不同，項目位于東部發達省份，庫區移民較為富裕，文化程度較高，攀比城市拆遷、高鐵拆遷等現象嚴重，移民訴求多，工作難度大；安置區土地資源少，安置難度大；項目涉及的各類項目種類繁多，包括3個安置點、2個小水電、3處供水工程、2處復建等級公路、2條35kV電力線路、16處農家樂、20多處通信廣電線路，處理難度大。因此，移民生產安置需在傳統水利水電工程安置方式的基礎上，充分利用城鎮的優勢，創新安置思路，合理確定生產安置模式。

3、主要做法

3.1 根據項目特點，合理界定生產安置任務

傳統的生產安置任務通常是以被征收耕地與村組耕地總量的比例計列的生產安置人口為基礎，庫周安置的移民要求利用剩余耕地，不作為生產安置的對象，遠遷城鎮的移民通過安置區配置耕地或納入基本社會保障等方式進行生產安置。而移民安置實施過程中，庫周安置的移民中老年人口較多，更多地意愿基本社會保障，而遠遷城鎮的一些具備經營意識的移民，有意愿也有能力利用庫周耕地。因此，在確定生產安置任務時，應以移民意愿為基礎，不應局限于計列的生產安置人口，多途徑、多方式安置移民，以減少城鎮生產安置任務及合理利用庫周耕地。以浙江縉云抽水蓄能電站為例，其上庫漕頭村和下庫聯合村均整體搬遷，庫周剩余了大量土地，可研階段制定的生產安置方案不以生產安置人口為單位，而以全村人口為單位，統籌進行生產安置規劃，有意愿的移民可選擇繼續利用庫周耕地，沒有意愿的移民可選擇安置區調地、享受社保等；地方在實施過程中進一步細化，將庫周土地、庫區土地補償款及社保指標等按一定比例統籌后交由村組決策分配。

3.2 拓寬環境容量、創新分析方法

傳統的環境容量分析通常立足于土地資源條件，通過調查分析村組剩余耕地或安置區可調劑耕地數量計算，按此分析，城鎮化安置的環境容量十分有限，生產安置難度很大。城鎮化是人口從以農業活動為主的農村向以非農業活動為主的城鎮轉移的過程，其核心是發揮城鎮發展的優勢，利用基礎設施、公共服務設施建設及工業、服務業發展等帶動移民就業。因此，在分析環境容量時，應充分利用二三產業發展的有利條件，銜接區域工業發展規劃、城鎮規劃等，重點分析二三產業的就業容量。以浙江縉云抽水蓄能電站為例，某小城鎮擁有規模以上企業17家，主要從事工模具、閥門鑄件、電光源產品、汽摩配件、電力電子產品、服裝加工等生產，其中5家提出用工需求，可提供的就業崗位人數為328人，能夠吸納移民就業的崗位人數為323人，就業崗位主要為一般技術工、車間生產人員、后勤服務人員等。

水庫建成后，大壩等工程景觀、水庫水文景觀、周邊環境的地文景觀等均為重要的旅游資源，庫區旅游業發展新增的就業容量易在環境容量分析過程中被忽略。從市場條件來看，庫區多屬于城市的近郊休閑區，以周末或季節性旅游為主，其餐飲、住宿等帶有濃郁的地方特色，價格不高；隨著周邊城鄉居民收入水平提高、出游條件改善及旅游觀念改變，自駕出游、遠離鬧市越來越多地成為旅游出行方式。以浙江縉云抽水蓄能電站項目為例，其距縣城公路里程約40km，水庫周邊分布有40余家農家樂，從業人口約130人。

對于安置后達到養老金領取年齡、能夠直接領取養老金的移民，在符合安置政策的前提下，可直接作為被征地農民基本生活保障的環境容量。

此外，環境容量還應通過調查被征地村組人口的從業結構，分析具備自謀職業能力的人口數量，以與二三產業就業容量相銜接。

3.3 因地制宜，銜接當地政策

（1）銜接被征地農民社會保障政策

浙江、江蘇、江西、安徽等東部省份，被征地農民社會保障是近些年各類征地工作普遍執行的政策，集體土地被征收后，政府給予被征地農民基本生活保障指標并配套部分費用。基本生活保障金由土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等征地補償費用與政府配套費用共同構成；參加基本生活保障的被征地農民，達到60或55周歲的領取年齡后，按月領取基本生活保障金。經核定屬于被征地農民基本生活保障范圍的新增被征地農民，可選擇參加職工基本養老保險、城鎮居民養老保險、城鄉居民基本養老保險或新型農村社會養老保險等。

按照被征地農民基本生活保障政策，參保后達到保障金領取年齡的移民可直接領取養老金，其保障方式與水利水電工程傳統的養老保障方式類似；參保后達不到保障金領取年齡的移民實質上屬自謀職業的方式，需要結合創辦企業、從事個體經營、企事業單位就業等渠道自謀職業。與其他工程有所不同，被征地基本生活保障作為安置方式的話，需要嚴格把關未達到領取年齡的移民選擇條件，在安置區二三產業就業容量的前提下，確保其具備自謀職業的能力，同時輔以創業、就業保障政策。

對于安置在城鎮、采取有土安置方式安置的移民，調地村組雖土地未征收，但其失地后的參保指標在調地過程中也需要進行解決，通常應從選擇有土安置的移民所在村組的被征地指標中統籌，但受制實施過程中的調劑難度，一些工程單獨計列了參保指標。

（2）銜接留用地政策

留用地政策是指農村集體經濟組織土地被征收后，按照征地面積或集體經濟組織規模，安排一定比例的村級留用地，用于發展壯大農村集體經濟，通過收益分紅的形式分配給集體經濟組織成員，增加農民收入。

在產業發達的城市郊區、工業園區等征地區域，農村集體經濟組織利用留用地投資建設廠房、倉庫出租或開發其他經營項目，能夠獲得良好的投資匯報和長期穩定的收入。而對于其他一些地區，部分農村集體經濟組織利用留用地開發建設后，出現了虧本經營的情況，反而削弱了農村集體經濟，因此一些地方政府在推行留用地政策時，采取了回購建設用地指標的方式，按照征地面積兌付留地貨幣化補助。

對于涉及留用地政策的水利水電工程建設征地區，農村集體經濟組織可利用庫區產業資源開發建設農家樂、民宿、觀光旅游等項目，或立足安置區產業條件，利用留地補助發展門面、庫房、出租房等自有物業，解決移民失地后的生產安置問題。

目前，留用地政策作為水利水電工程移民生產安置方式的情況不多，除地區產業條件外，農村集體經濟組織的弱勢市場化地位也是重要原因，其難以在市場經濟中獲益，但隨著地區經濟的發展、村級集體經濟的壯大、移民經營意識的提升，以及城市拆遷等其他工程的嘗試，留用地政策將是水利水電工程移民城鎮化后的重要生產安置措施。

4、結論

通過庫周宅基地+有土安置和小城鎮公寓房+無土安置等4種安置模式，縉云抽水蓄能電站移民安置規劃工作推進順利，項目于2016年4月完成《征地移民實物指標調查工作大綱》審定，2016年9月完成《征地移民安置規劃大綱》審定，2016年11月完成《征地移民安置規劃報告》審定，12月完成《可研報告》審定，各項成果均得到了評審專家的高度認可，創造了抽水蓄能電站工程建設征地移民安置規劃工作的新速度。

參考文獻：

[1] 卞炳乾. 新形勢下東部地區抽水蓄能電站建設征地移民安置規劃設計特點[A]. 中國水力發電工程學會電網調峰與抽水蓄能專業委員會.抽水蓄能電站工程建設文集2016[C].中國水力發電工程學會電網調峰與抽水蓄能專業委員會：，2016：4.

[2] 渠守尚. 抽水蓄能電站建設征地移民安置實施與管理[A]. 中國水力發電工程學會電網調峰與抽水蓄能專業委員會.抽水蓄能電站工程建設文集2015[C].中國水力發電工程學會電網調峰與抽水蓄能專業委員會：，2015：5.

[3] 馮啟林，項榮華，駱繼文.仙居抽水蓄能電站移民安置前期工作管理[J].水力發電，2015，41（09）：4-7.

[4] 馮啟林.淺談浙江仙居抽水蓄能電站移民安置規劃[J].中國水能及電氣化，2014（12）：64-67.

作者簡介：

王健（1986-），男，湖北荊州人，本科，工程師，主要從事抽水蓄能電站項目管理。

鮑利佳（1987-），男，河北邯鄲人，碩士，工程師，主要從事抽水蓄能電站項目管理。