特種設(shè)備安全監(jiān)管的系統(tǒng)監(jiān)察

文丨高忠維 周沛 唐金洪 方振江

本文從系統(tǒng)的角度對特種設(shè)備安全監(jiān)管進行研究，重點對特種設(shè)備監(jiān)察和現(xiàn)場檢查的有關(guān)問題進行了系統(tǒng)的闡述，明確表述了屬于監(jiān)察范圍的鍋爐、壓力容器、壓力管道和起重設(shè)備，提出了一種基于風(fēng)險的特種設(shè)備安全監(jiān)察方法，規(guī)范了特種設(shè)備現(xiàn)場檢查的項目執(zhí)法程序，最后根據(jù)前面的分析和總結(jié)提出了具體的政策性建議。

特種設(shè)備安全關(guān)系到千家萬戶的生命財產(chǎn)安全和國家經(jīng)濟的正常運行，干系重大。我國特種設(shè)備監(jiān)管經(jīng)過多年的發(fā)展取得了顯著的成效，但監(jiān)管水平與發(fā)達(dá)國家依然存在較大的差距，監(jiān)管方法與監(jiān)管制度等方面依然需要進一步完善。

許多學(xué)者對特種設(shè)備監(jiān)管進行了有益的探索。如宋繼紅、戚月娣從法律體系角度進行了研究，通過完善法律法規(guī)體系和制度，提高監(jiān)管的水平。賈國棟從新公共管理理論的角度，指出了現(xiàn)行特種設(shè)備檢驗監(jiān)管體系的不足，并對提升我國特種設(shè)備檢驗監(jiān)督質(zhì)量提出了相關(guān)建議。羅云等在分析我國特種設(shè)備安全監(jiān)管歷史及現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，建立了特種設(shè)備安全監(jiān)管的“戰(zhàn)略-系統(tǒng)”模型。楊振林、江書軍、王新杰、梁峻、曾珠、朱連濱等運用層次分析法構(gòu)建風(fēng)險評價指標(biāo)體系，按照風(fēng)險高低把特種設(shè)備使用單位進行分類。

本文將從監(jiān)管、監(jiān)察以及現(xiàn)場檢查等幾個方面展開，對特種設(shè)備監(jiān)管對象、監(jiān)察方法、現(xiàn)場檢查項目、檢查流程等問題進行了全新的闡述，從系統(tǒng)的角度對特種設(shè)備安全監(jiān)管進行思考。

特種設(shè)備監(jiān)管體系

從宏觀角度來看，特種設(shè)備監(jiān)管包含三個層次的內(nèi)容，如圖1所示。頂層是戰(zhàn)略層，功能是立法，這里的法不僅僅指法律、法規(guī)，還包括政策、方法和規(guī)則等等。中間層是管理層，實現(xiàn)監(jiān)察功能，負(fù)責(zé)識別風(fēng)險制定風(fēng)險控制策略。底層是執(zhí)行層，實施檢查功能，負(fù)責(zé)按照頂層制定的法律、法規(guī)和規(guī)則以及中間層下達(dá)的指令，執(zhí)行現(xiàn)場檢查，排除安全隱患。這三個層之間相互影響，相互支持。

圖1 特種設(shè)備安全監(jiān)管體系

特種設(shè)備的監(jiān)察

監(jiān)察的字面涵義是從旁邊看發(fā)現(xiàn)問題。特種設(shè)備監(jiān)察的核心是識別特種設(shè)備的風(fēng)險并制定相應(yīng)的風(fēng)險控制策略，避免發(fā)生特種設(shè)備安全事故。沒有有效的監(jiān)察就不知道風(fēng)險在哪里，不知道風(fēng)險在哪里風(fēng)險控制就成了空話。監(jiān)察也應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)場檢查的前期必不可少的工作，沒有監(jiān)察，檢查就沒有明確的目標(biāo)，就容易做無用功。

一、監(jiān)察的對象

首先，無論是執(zhí)法者還是使用單位都必須明確監(jiān)管的對象。《特種設(shè)備目錄》對屬于監(jiān)管范圍的特種設(shè)備作了的規(guī)定。可是鍋爐、壓力容器、壓力管道和起重機械部分比較含糊，容易產(chǎn)生歧義，對執(zhí)法者和使用單位都不利。因此，根據(jù)作者的理解，本文將鍋爐、壓力容器、壓力管道和起重機械部分重新整理如表1所示。特種設(shè)備之所以要被監(jiān)管，是因為其容易發(fā)生事故產(chǎn)生較大的破壞作用，危及人們的

生命財產(chǎn)安全。發(fā)生事故時，承壓類設(shè)備高溫高壓氣體釋放爆破能量產(chǎn)生破壞作用（有毒、易燃、腐蝕性氣體除外，因為其只要泄漏即能危及人身健康），機電類設(shè)備主要是其勢能和動能容易造成人身傷害。相同的條件下，釋放的能量越大，其危害越大。是否作為監(jiān)管對象也是基于這個考慮的，抓住這一點就容易理解特種設(shè)備目錄了。

表1 特種設(shè)備監(jiān)管對象

圖2 特種設(shè)備監(jiān)察方法

二、監(jiān)察的方法

曾經(jīng)經(jīng)歷過這樣兩個案例。有一個單位有2臺壓力容器安置在車間，工作壓力3MPa，出廠7年，距離下次檢驗時間還有8天。另一個單位有1臺壓力容器安置在車間旁邊的房間，工作壓力是0.8MPa，出廠1年，超出檢驗周期3天。這兩個單位的風(fēng)險哪個大？目前的方法肯定是處罰第二個單位，但直覺也告訴我們第一個單位風(fēng)險更大。如果涉及的單位多了，直覺肯定是不夠用的，該怎么辦？

控制特種設(shè)備超期未檢率只是最基本的要求，各級監(jiān)管機構(gòu)都意識到特種設(shè)備分級分類監(jiān)管的重要性和必要性。然而，怎么分級如何分類，還沒有有效的辦法。目前的作法是把特種設(shè)備是否在有效檢驗周期內(nèi)作為判別是否存在風(fēng)險的依據(jù)。這個方法簡單易行，但是比較粗放。有許多專家學(xué)者進行了有益的探索提出了不少的分級分類監(jiān)管方法，但是基本是層次分析法的不同應(yīng)用形式。衡量一個方法好不好，至少需要滿足兩個條件：一是否科學(xué)，二是否實用。層次分析法是個好方法，但如果不滿足這兩個條件也不行。

表2 特種設(shè)備現(xiàn)場檢查項目

為了解決上面的問題，建議采用下面的方法，如圖2所示。此方法主要由三個環(huán)節(jié)構(gòu)成：風(fēng)險度量、風(fēng)險識別和風(fēng)險控制。所謂風(fēng)險度量，是以風(fēng)險理論為基礎(chǔ)，根據(jù)特種設(shè)備的特征參數(shù)得出各特種設(shè)備使用單位風(fēng)險的二維量化指標(biāo)：發(fā)生事故的概率和發(fā)生事故造成的損失。風(fēng)險識別是根據(jù)各特種設(shè)備使用單位風(fēng)險的二維量化指標(biāo)，得到監(jiān)管的區(qū)域內(nèi)各單位在二維坐標(biāo)系上風(fēng)險分布，并把各單位分成四個特征區(qū)域。風(fēng)險控制是根據(jù)各單位所在的不同特征區(qū)域制定不同的風(fēng)險控制策略，實現(xiàn)基于風(fēng)險的分級分類監(jiān)管。

特種設(shè)備的現(xiàn)場檢查

特種設(shè)備現(xiàn)場檢查是按照戰(zhàn)略層制定的規(guī)則落實監(jiān)察指令、排除風(fēng)險的具體行動。現(xiàn)場檢查最重要的兩項內(nèi)容是：一是檢查的項目，二是檢查的程序。

一、檢查項目

基層執(zhí)法者在執(zhí)法過程中，往往抓不住重點，隨意性比較大。按《特種設(shè)備現(xiàn)場安全監(jiān)督檢查規(guī)則》檢查則項目比較多，按“三落實兩有證一應(yīng)急一檢驗”又比較簡單，為了幫助記憶和理解便于執(zhí)法，現(xiàn)把特種設(shè)備現(xiàn)場檢查的項目進行總結(jié)如表2所示。其中要求和罰則列為對應(yīng)的《特種設(shè)備安全法》條款。

檢查項目共分三大類：證件、記錄和管理，氣瓶充裝單位作為特殊情況單獨。

圖3 質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)現(xiàn)場檢查程序

圖4 一般程序

證件分三小類：設(shè)備本體、重要零部件和人。

記錄分六小類：設(shè)備使用、應(yīng)急演練、人員培訓(xùn)和三種設(shè)備的特殊要求。

管理分三小類：機構(gòu)、制度和安全標(biāo)識。

簡記為“三有證、六記錄、三管理加充裝”，比“三落實兩有證一應(yīng)急一檢驗”更全面。重要的是此表實現(xiàn)了《特種設(shè)備現(xiàn)場安全監(jiān)督檢查規(guī)則》及《特種設(shè)備安全法》相關(guān)條款的有機統(tǒng)一。

二、檢查流程

辦案程序越來越受到重視，質(zhì)檢總局“十條禁令”第二條就明確提出嚴(yán)禁違反程序辦案。根據(jù)《北京市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)執(zhí)法文書制作與使用說明》（第三版），結(jié)合實際執(zhí)法情況，總結(jié)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)執(zhí)法流程如圖3所示。行政執(zhí)法檢查一般有三種結(jié)果：不予處罰、當(dāng)場處罰（公民罰款金額低于50元、法人或者其他組織低于1000元）和立案處罰。當(dāng)場處罰走簡易程序，立案處罰走一般程序。一般程序較復(fù)雜，如圖4所示。根據(jù)需要，每一步程序一般會涉及許多活動，每一項活動由對應(yīng)的執(zhí)法文書體現(xiàn)。需要注意的是，部分執(zhí)法文書是有時間要求的。