現代財政制度下預算績效管理

苗巧麗

摘要：現代財政制度的建立需要加強預算績效管理，本文首先分析了預算績效管理改革的幾個階段，通過分析發現現代財政制度下實施預算績效存在的問題，最后給出現代財政制度下進行預算績效管理的建議。

關鍵字：財政制度 預算 績效預算

十八屆三中全會首次提出“現代財政制度”的概念，經過幾年改革深化，我國現代財政制度的逐漸建立。在十九大報告中，習近平總書記提出要“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”[ 人民網.習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上報告.http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-7.html.2017-10-28]2018年發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》，中共中央、國務院要求“全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全。”[ 中共中央 國務院.關于全面實施預算績效管理的意見.2018-09-25]由此可見，全面實施預算績效管理是建立現代財政制度的重要內容。

一、我國預算績效管理改革的歷程

我國預算績效管理改革大致經歷了初步試點階段、統一推進階段、常態化發展階段和全面實施階段。

1.初步試點階段

在我國，21世紀初績效預算概念首次被提出，2001年，率先在湖北恩施進行預算績效評價，2003年，《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》將預算績效評價納入財政預算管理中。此后，財政部發布了一系列管理辦法，規范了財政預算績效評價。

由此可見，這一階段的預算績效缺乏統一的制度規范，各部門各領域分散進行，而是評價過程中重點評價項目支出，對項目收入缺乏績效管理。再加上評價指標側重于工作考評，指標設計的不合理、不明確，甚至有些評價把能否竣工驗收作為績效管理指標。

2.統一推進階段

2005年，《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》對預算績效考評的管理制度作出了詳細的規定，包括評價主體、評價對象、評價方法等內容，奠定了全面推行預算績效的制度基礎。2006年，財政部落實該辦法，在新聞出版總署、農業、水利部門試點績效考評。

這一階段規范化了預算績效考評，使得中央和地方進行績效考核有了依據，但是該規范還是處于初級階段，很多細節沒有考慮到，而且各部門還處于試點階段，沒有全面推行。

3.常態化發展階段

隨著不斷擴大財政收支規模，預算績效考核開始進入常態化發展階段，這一階段歷時較長，是從2007年到2017年接近10年的時間對預算績效進行深化改革，這10年的改革發展主要如下表1所示。

4.全面實施與推進階段

2017年10月，十九大報告明確提出，要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”[ 人民網.習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上報告.http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-7.html.2017-10-28]，該報告明確了我國預算績效管理改革方向。2018年9月，《中共中央 國務院 關于全面實施預算績效管理的意見》明確指出“以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題”[ 中共中央 國務院.關于全面實施預算績效管理的意見.2018-09-25]“用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”[ 中共中央 國務院.關于全面實施預算績效管理的意見.2018-09-25]。

二、實施預算績效管理面臨的困境

1.缺少專門的預算績效法律。在現代財政制度下，績效預算需要相關法律支撐，通過法律明確績效責任和相關職責，對預算績效管理進行規范。從預算績效管理發展歷程看，我國尚未出臺與預算績效管理相關的法律規定，這就使得政府與部門，部門與部門之間進行預算績效管理時缺乏統一的可依據的規范性標準。

2.缺乏預算績效管理理念。從國家開展預算績效評價至今已近20年了，但截止十九大之前，全社會對財政資金績效管理的認識仍不到位，財政資金使用重在“分配”，對資金使用后的績效關注不夠，尤其在縣鄉層面，財政資金使用重“分配”輕“管理”現象嚴重。十九大之后，中省對績效預算管理提出嚴格要求，但在基層推動仍然緩慢。

3.政府會計改革的滯后。21世紀初就已經提出預算績效管理，而2019年之前政府會計制度都是以收付實現制為基礎進行核算，政府會計改革滯后于預算績效管理。衡量項目完成情況及資金的分配都需要制定預算績效指標，而績效指標的制定需要會計信息做支撐，而傳統的預算會計提供的會計信息無法滿足績效管理，雖然當前以權責發生制為基礎的政府會計制度已經開始全面實施，但是由于處于實施的初級階段，對預算績效管理所需的會計信息仍不完善。

4.績效評價指標體系不健全。預算績效評價效果關系到預算執行的監督與管理，因此應重視預算績效指標的設計，但在現階段，我國預算績效指標設立并沒有形成統一的標準體系，對績效管理指標只進行了宏觀要求，部門單位制定績效評價指標時，往往側重于經濟效益的實現情況、預算執行情況以及為下一計劃預算編制提供指導，而忽略反映社會效益和環境效益的指標;側重于投入產出指標的設計，而忽略成果指標的制定。各部門制定預算績效指標沒有考慮自身的實際情況，制定一些本部門影響不大的共性指標，而對能反映本部門實際情況的個性指標涉及很少。

5.績效信息與預算決策的關聯度不高。一方面隨著績效預算全面實施，當前績效信息相當豐富，但是，預算績效評價對預算決策的反饋效果并不明顯。換句話說，中央和地方編制預算時可能沒有參考上一期績效信息，尤其是基層績效預算推動緩慢，目前僅停留在部分重點項目的績效評價上，對財政資金使用的全面績效管理沒有開展，這就使得預算績效評價流于形式。另一方面，在進行預算績效管理時只考慮了單一指標，這樣可能會誤導政策制定者，比如一些項目單一指標評分結果較低，政策制定者可能會削減該項目的預算，而這個項目有可能很重要，需要更多的人力、技術支持達到更好的效果。

三、現代財政制度下對預算績效管理的建議

1.健全規范預算績效管理的法律法規。績效預算管理是現代財政制度的重要組成部分，對績效預算改革需要得到政府及各個部門支持與推動。雖然我國政府非常重視績效預算改革，但是還沒有出臺一部專門規范績效預算的法律，這可能導致各部門關于績效預算規定不一致，不利于各部門之間的協調。因此，應盡快出臺規范績效預算的法律，對績效預算管理的職責和流程進行規。

2.樹立績效管理理念。要加大預算績效管理的宣傳培訓，促使政府和部門認識績效管理的重要意義。地方政府可探索實行人大代表、政協委員、各行業專家共同參與的績效評價機制，對政府實施重點項目、推行的重大民生政策等，在項目啟動前對績效目標進行評估，在項目完成后進行績效評價，并將評價結果向社會公開，接受社會監督。逐步將預算績效評價納入對政府及部門的考核范圍，將績效管理納入領導干部經濟責任審計，建立財政資金使用績效向人大報告制，通過一系列措施，逐步樹立以績效為導向的預算管理理念。

3.加強政府會計系統的建立。預算的編制、分配及考核依賴會計信息，會計信息真實有效是進行績效預算的基礎，這就要求加強政府會計系統的建立。收付實現制的會計系統提供的會計信息側重于財政收支信息，對政府運行成本核算欠缺，而新績效預算的編制是以成本為基礎，因此需要將權責發生制引入政府會計。雖然當期政府會計核算已經從收付實現制向權責發生制轉變，并于2019年1月1日開始全面實施，但是政府會計成本改革較慢，導致無法為預算績效管理提供技術支持。由此可見，應健全政府會計系統，為績效預算提供編制基礎。

4.優化績效評價指標的設計。預算績效管理的關鍵是績效指標科學合理性，預算績效指標設計不合理可能會導致績效失敗。而科學合理的指標應兼顧投入、產出、效率、有效性和成果指標。當然，這五方面的指標也有側重點，而不是“一刀切”設置固定的指標權重，由于績效預算關注預算實現情況，因此應重點設置成果類指標。要探索建立規范科學的績效預算管理體系，實現預算和績效管理一體化。建議統一建立分行業、分領域的核心績效指標和標準體系，完善制度建設，建立涵蓋事前、事中、事后全過程指標體系。

5.增強績效評價體系與預算決策過程的整合。預算績效評價的目的一方面是客觀評價政府收支，另一方面是將其運用到預算決策中，因此應增強預算績效評價與預算決策結合。具體來說，根據項目所耗費資源的多少來區分績效評價的重點，金額大的進行全面績效評價，金額較小的進行簡潔性評價。預算績效評價不是對所有的項目都按照完整的評價體系進行，這樣可以減少人力、財力。除此之外，進行績效預算管理時還應考慮預算決策的政治性，因此預算決策過程中不能盲目的使用績效信息，而是應考慮政治大環境的情況下，理性進行決策，有機結合評價結果、預算、部門資金分配。

參考文獻

1 人民網.習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上報告.http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-7.html.2017-10-28

2 中共中央 國務院.關于全面實施預算績效管理的意見.2018-09-25

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