實施鄉村振興戰略與土地法律制度的關系探析

摘要：從山西部分地區農村發展現狀的調查和我國土地制度變遷對鄉村發展的影響來看，土地的合理分配、有效利用以及相關的法律問題是鄉村振興的重點，促進鄉村振興戰略落實應完善農村土地法律和基本經營制度，加強政策引導鼓勵發展集體經濟，適時制定集體經濟組織法。

關鍵詞：鄉村振興戰略;農村土地;法律制度

中圖分類號：D912.3 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）17-0110-03

實施鄉村振興戰略是黨和政府作出的重大決策，是解決“三農”問題的根本出路，是新時代我國國民經濟發展和人民過上美好生活的必然要求。筆者對現階段三種不同狀況的農村進行了走訪調研，經過比較分析，認為實現鄉村振興必須解決好人、制度和產業的問題，其中土地法律制度是關鍵。對此，文章回顧了自建黨以來我國農村土地制度的變遷，分析其中的客觀規律，結合調研結果，針對現行的農村土地制度和基本經營制度提出完善建議，希望對實施鄉村振興戰略有所助益。

一、鄉村振興戰略概述

（一）鄉村振興戰略的主要內容

農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。要堅持農業農村優先發展，鞏固和完善農村基本經營制度，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這是黨的十九大報告中對鄉村振興戰略的闡述。中央農村工作會議提出了實施鄉村振興戰略的目標任務和基本原則，即按照黨的十九大提出的決勝全面建成小康社會、分兩個階段實現第二個百年奮斗目標的戰略安排，明確實施鄉村振興戰略的目標任務為：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成;到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現;到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。

（二）實施鄉村振興戰略的重大意義

實施鄉村振興戰略，意義重大，影響深遠。十九大報告指出：“我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”首先，鄉村問題最為突出，城鄉發展極不平衡，收入差距依然較大，農業弱、農村窮、農民苦等“三農”問題長期存在，已經嚴重制約新時代國民經濟的發展，嚴重影響億萬農民對美好生活的向往和追求，實施鄉村振興戰略是解決這一矛盾的根本出路。其次，我國社會問題仍然較多，尤其在就業、教育、醫療、住房、養老等方面，群眾還有很多困難需要統籌解決，實施鄉村振興戰略是解決這些問題的有效方法。最后，實施鄉村振興戰略是黨和政府作出的莊嚴承諾，是實現全體人民共同富裕和中華民族偉大復興的光榮使命。

二、對山西部分地區農村發展現狀的調查分析

（一）實施調查的有關情況

筆者對山西境內的部分農村進行了走訪調研，了解不同類型農村的發展狀況，經過比較分析，認為大體可以分為以下三種情況：

一是貧困落后的農村。這種類型的農村處在偏遠山區，地理環境較差，自然條件有限，以山地或丘陵地為主，耕地比較貧瘠，產量不高。農民仍然采用傳統耕作模式，沒有大型農機具，生產技術落后。大部分村民還住在窯洞或者破舊的磚瓦木屋里，生活條件較差。村里幾乎沒有集體土地，土地大部分都由村民承包經營，沒有集體企業或外來企業，除了政府幫助外，村集體無經濟收入。道路、管網、水、電等基礎設施落后，學校、醫療條件較差，垃圾處理、村容村貌、文化場所等公共服務明顯不足。

二是發展一般的農村。這種類型的農村地理位置相對較好，耕地以平地為主，產量一般。農民以傳統耕作為主，有的使用大型農機具，也有村民自發流轉土地承包經營的，但是比較有限，規模化經營尚未形成。大部分農村沒有集體土地，個別村子有少量的集體土地。村里沒有集體企業，缺乏明確的經營項目和發展產業。部分農村有外來企業，承包土地支付流轉費用，村集體有一些經濟收入，具備基本的基礎設施和公共服務，但需要加強和完善，村民生活條件一般。

三是發展較好的農村。這種類型的農村耕地以平地為主，村里的一部分土地歸集體統一生產經營，一部分分給農民承包經營。村里有集體企業或外來企業，且企業發展情況良好。村民可以在本村企業里就業或者在外來企業里打工，獲得不錯的收入。村集體有穩定的經濟收入，基礎設施和公共服務比較完善，村民生活福利較好。有的村子統一為村民修建了樓房，按照非常優惠的價格出售給本村村民。

其中，發展最好的一個村可以作為典型學習借鑒。該村共有耕地4101畝，其中集體土地2148畝，占全部耕地的52%，以生產商品糧為主，實行連片種植，由村集體統一經營。剩下的1953畝耕地按人口平均分配，以戶分散經營。集體統一經營可以使用大型農機具，形成規模化效益，實現了農田林網化、種植科學化、作業機械化，為該村的農業現代化奠定了基礎。經過老一代人的奉獻和開創，村集體有了原始積累的資產。以此為基礎，村集體先后創辦花卉廠、副食品加工廠、飼料加工廠、食用菌廠、養豬場、養雞場等，興辦了塑料廠、木器廠、農修廠、造紙廠、印刷廠、焦化廠、水泥廠等工業項目。村集體滾動經營持續發展，目前構建了集生態農業、釀酒制造、餐飲酒店、旅游、文化創意、會議培訓等多元化發展的綜合產業，形成了農工商協調發展的大格局，兼顧了集體和個人的利益，值得借鑒推廣。村“兩委”領導班子團結一心、勇于擔當、敢于作為，找到了一條適合本村發展致富的路子。

（二）比較分析

對于貧困落后的農村，首要問題是脫貧。由于這類農村自然條件差，農業生產基礎薄弱，完全靠自身脫貧發展是很困難的，確實需要政府和社會力量來幫助扶持。各級黨委政府要認真落實精準脫貧政策，結合實際，因村施策，分類指導，給予應有的財力物力幫扶，幫助這部分村民越過貧困線，并研究探索通過異地搬遷、因地制宜發展特色產業鞏固脫貧成果。

對于發展一般的農村，則是研究發展振興的問題。這類農村雖然自身條件不算差，但是處于一種維持現狀的情況，有的班子成員意見不一難以形成合力，村支兩委沒有與時俱進的動力和開拓創新的勇氣，沒有走出去的調研探索，沒有請進來的合作共贏，缺乏明確的經營項目和發展產業。這樣的農村如何發展致富的問題，建議各級黨委政府從加強“兩委”班子建設入手，選好配強“領頭羊”，結合自身實際研究發展振興的突破口。

對于發展較好的農村，則是改革完善農村集體經濟制度。調研中發現，有的農村發展較好，集體企業滾動發展持續經營，積累了比較充足的集體資產。村民的收入和福利都不錯，但是村民的參與權、表決權和集體收益分配權沒有得到充分體現。村支兩委與集體企業的關系、集體企業與村民的關系，責權利的分配等問題需要解決完善，需要探索農村集體經濟有效的實現形式和運行機制，防止內部少數人控制和外部資本侵占。

經過比較分析發現，凡是發展良好比較富裕的農村需要滿足三個條件：土地的合理分配使用、好的領導班子與合適的發展路子。本文主要探討實施鄉村振興戰略與土地法律制度的關系，所以土地的合理分配、有效利用以及相關的法律問題是重點。有鑒于此，需要回顧一下我國農村土地制度的變遷。

三、我國農村土地制度的變遷

自1921年建黨以來，我國農村土地制度的變遷大致可以分為以下三個階段：

（一）1921年—1953年，由集中到分散階段

建國以前，中國處于半殖民地半封建社會，農村土地制度是封建土地所有制，土地大部分歸地主所有。“占農村人口90%左右的貧農、雇農和中農只占有耕地的20%—30%，而不到農村人口10%的地主和富農卻占有耕地的70%—80%。”這樣的土地制度造成了極大的不公平，也是占中國絕大多數的農民長期貧困苦難的根源。1921年中國共產黨成立以后，帶領廣大農民打土豪、分田地，經過長期的革命戰爭和艱苦卓絕的斗爭，最終建立了新中國。1950年6月，《中華人民共和國土地改革法》明確了土地改革的目的是：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。”到1953年，全國廣大地區的土地改革全部完成，標志著農民土地所有制取代了封建土地所有制，農民真正成為土地的主人，是土地的所有者和經營者，真正實現了“耕者有其田”，這是中國共產黨完成的最偉大的歷史功績之一。至此，農村土地由少數地主集中所有轉變為廣大農民分散所有，農民的根本利益得到了體現和保護。

（二）1953年—1977年，由分散到集中階段

但是，一家一戶、單打獨斗的局限性也很快顯現出來：其一是生產資料、資金十分缺乏;其二是以戶為單位的經營體勢單力薄，無力抵御農業生產中面臨的各種自然災害，無法聚集有效資金更新生產設備和進行必要的農田水利設施建設。面對新的情況，中國共產黨開始引導農村走合作化的道路，從初級農業合作社到高級農業合作社再到人民公社。農村土地制度發生了新的變遷，由原先的農民土地所有逐步轉變為公社集體所有，土地、農具、耕畜等生產資料歸公社所有，由公社統一經營管理，組織生產，集體勞動，按勞分配。歷史已經證明這段時期，生產關系超越了生產力的發展水平，理論脫離實際造成了農業產量的連續下降，農村經濟出現了倒退，這個階段，土地從分散走向了集中。此后的20年間，人民公社為國家完成工業化原始積累，適應當時優先發展重工業戰略的歷史使命中作出了不可磨滅的貢獻。與此同時，由于沒有處理好國家、集體、農民個人三者之間的利益關系，在某種程度上也影響了農民的生產積極性，農民的個體利益受到損害，生活相當艱難。

（三）1978年至今，以分散為主，兼顧集中階段

1980年，中央在《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》初步肯定了包產到戶。1982年1月，中共中央印發《全國農村工作會議綱要》，正式肯定“雙包”（即包產到戶、包干到戶）的合法地位。1984年1月1日，中共中央頒發《關于1984年農村工作的通知》，把土地承包期延長至15年，并鼓勵土地逐步向種田能手集中。1986年6月25日，全國人大常委會第十六次會議通過《中華人民共和國土地管理法》，以法律的形式確立了家庭聯產承包責任制：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。土地的承包經營權受法律保護。”2003年實施的《農村土地承包法》規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。這一時期農村土地制度發生了新的變遷，將所有權與使用權分離，所有權歸集體，使用權歸農民。農村實行以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。這一制度的確立極大地促進了生產力的發展，保障了農民的利益，提高了人民的生活水平，解放了大量的剩余勞動力，推動了整個國民經濟的發展。這個階段的土地制度既不是絕對的集中，也不是絕對的分散，而是以分散為主、兼顧集中。

四、完善農村土地法律制度，促進鄉村振興戰略落實的建議

實施鄉村振興戰略，土地問題是根本問題，農村土地法律制度和基本經營制度是首要問題和關鍵環節之一，不解決好這個問題，實施鄉村振興戰略就無從談起。

（一）完善農村土地法律和基本經營制度

我國的《憲法》《土地管理法》和《農村土地承包法》明確規定：“農村的土地屬于集體所有;農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制;任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。”

“集體所有，家庭承包，統分結合”這是農村土地法律制度和基本經營制度的真意——就是要“有統有分，統分結合”，但是在實踐中逐漸變成了以分散經營為主，統一經營為輔，甚至沒有統一經營的發展路徑。分散多了，集中就少了，集中的優勢就難以體現。前文已經說明，發展最好的農村多采用的是以土地集中為主、發展集體經濟、兼顧分散的模式。

十九大報告指出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度。”所以，應當改革和完善相關法律制度，未來的土地制度應當是朝著以集中為主、兼顧分散的趨勢發展。“集體所有，家庭承包;以統為主，統分結合”，這應當是實施鄉村振興戰略的必由之路。

（二）加強政策引導鼓勵發展集體經濟

實施鄉村振興戰略，需要探索有效的經濟形式和發展模式。任何促進生產力發展和農民生活水平提高的經濟形式都是應當肯定和鼓勵的。但是，在實踐調研中發現，只有發展和壯大農村集體經濟才能真正實現鄉村振興，才能真正帶領村民共同致富，才能真正解決“三農”問題。其他形式的發展都只能部分地帶動農村經濟發展，讓個別群體受益。所以，應當加強政策宣傳，在依法、自愿、有償的原則基礎上，引導農民流轉土地承包經營權，鼓勵農村集中土地發展集體經濟。

（三）適時制定集體經濟組織法

實施鄉村振興戰略，需要探索有效的經營主體和組織形式。十九大報告和2018年中央一號文件都提出要培育新型農業經營主體，發展多種形式適度規模經營。發展農村集體經濟當然要有適應的法律主體和組織形式，可惜到目前為止，對于農村集體經濟組織仍然沒有清晰的法律界定和制度規范。村黨委、村委會與村集體經濟組織的關系，村集體經濟組織的法律屬性、責任承擔、組織機構、權利義務，村民作為集體成員的權利義務等等，這些問題都需要專門法律予以明確和規范。所以，應當適時制定并出臺集體經濟組織法，以解決上述問題。

總之，實施鄉村振興戰略是一項系統工程，需要多方合力解決諸多難題。其中，土地問題是首要問題，好的制度體系就像肥沃的土壤可以栽種出豐碩的果實。

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作者簡介：丁劭泊（1980—），男，漢族，山西平定人，山西經濟管理干部學院講師，研究方向為經濟法。

（責任編輯：朱希良）