保護區礦業權退出問題的思考

王映輝

（甘肅省地質礦產勘查開發局第一地質礦產勘查院，甘肅 天水 741020）

十九大報告中提出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。要遵循綠水青山是金山銀山的的理念，堅持節約環保的基本國策，對待生態環境要像對待生命一樣，實踐與統籌礦山周圍的生態系統，并進行科學治理，形成良好的綠色發展方向，鑒定走產業發展路線，保持良好的文明發展道路，建設美好中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻。”2017年12月8日甘肅省人民政府辦公廳發布《甘肅祁連山國家級自然保護區礦業權分類退出辦法》該自然保護區礦業權分類退出辦法為全國第一個保護區礦業權退出辦法。在該辦法中實施了注銷式退出、扣除式退出及補償式退出[1]。該退出辦法積極響應了十九大提出的“綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策”[2]。

1 自然保護區的相關規定

《中華人民共和國自然保護區條例》第二條規定中對自然保護區的解釋為“是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。”同時規定“核心區外圍可以劃定一定面積的緩沖區，只準進入從事科學研究觀測活動。將實驗區設置在緩沖區外圍，并進行合理劃分，在實驗區內可進行科學試驗、教學實習、參觀考察、馴化、旅游以及繁殖珍稀瀕危野生動植物等活動。”但是明文規定，禁止在自然保護內進行放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、砍伐、燒荒、開礦、采石以及挖沙等活動；但是，法律、行政法規另有規定的除外[3]。

2 自然保護區現狀

自1872年美國建立了第一個國家公園（黃石公園），目前全球各級自然保護區的數量及面積日益增大，全球保護區面積仍在增長，目前已占大約12.5%的陸地面積與3%的海洋面積.這一成績離聯合國為2020年預定的目標（分別是17%的陸地面積與10%的海洋面積）并不遙遠。

我國自然保護區主要是在生態保護和生物多樣性保護等方面發揮著重要作用。目前我國對保護區的功能區也進行了細化，設置自然保護區不僅可以保護生態環境，還為當地生態旅游、生態建設提供有力保障。

自1956年我國建立云南西雙版納自然保護區以來，我國已基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區體系。截至2017年底，保護區領域概況如下。

我國（不含香港、澳門特別行政區和臺灣地區）共建立自然保護區2750個，分為不同級別、各種類型，其中包含國家級景區463個，總面積可達147萬平方公里的自然保護區，約占全國陸地面積的14.84%。在全國有超過90%的自然生態系統都是具有一定代表行的自然保護區，國家重點保護野生動物以及重要自然遺產89%在自然保護區得到保護，部分珍稀瀕危野生動物種群逐步恢復。全國有35萬人在自然保護區工作。一級自然保護區建立了相應的管理機構，大部分建立了管理和保護站等基礎設施。自然保護區分為國家自然保護區和地方自然保護區。

3 自然保護區礦業權退出原則

（1）實地調查的原則。在水源涵養、水土保持、生物種群的保護、氣候調節等方面起著重要的因素。礦產資源是國家工業發展的“糧食”，發展工業建設美麗中國同樣也離不開礦產資源，對礦產資源的保護及合理開發事關國家的資源安全和戰略安全，也是國家發展的保障。當面臨保護區與礦業權重疊時，首先要認真調查自然保護區的現狀、重疊區域面積、保護區類型，由于以往在保護區劃定時特別是部分省、市為了“政績”，為了爭取“補助”不顧實際情況，盲目擴大保護區范圍，而實際上經過多年變化，已經不具有保護價值或保護物種不適宜于生存的，應進行相應的論證，及時調整保護區范圍。對重要礦產地于保護區重疊的應評估和論證保護價值與礦產資源價值關系，對于在保護區內但發現有國家急需戰略礦產，首先應進行地質勘查找礦工作，摸清資源家底，當國家在面臨危機時應有自己后備可開發的資源基地。對保護區范圍不清的，應進行實地勘察確定保護區范圍坐標，詳細劃分保護功能區。

（2）依法退出的原則。法治思維要求行政機關必須依法辦事，堅持法定職責必須為、法無授權不可為。中共中央、國務院明確到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。目前關于保護區礦業權退出面臨著法律規則的問題。《物權法》規定：依法取得的探礦權、采礦權受法律保護。《行政許可法》規定：為了公共利益的需要，行政機關依法變更或者撤回已經生效的行政許可時，給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，應當依法給予補償。《中華人民共和國自然保護區條例》規定“法律、行政法規另有規定的除外”。《礦產資源法》規定，未經國務院授權的主管部門同意，不得在國家規定的自然保護區、重要風景名勝區、不可移動的歷史文物和國家保護的歷史名勝開采礦產資源。礦業權的審批、發證均在國務院授權的相關主管部門下進行審批及發證。應屬行政許可授權可以進行勘查活動的。

4 保護區退出方式

（1）收購儲備式退出。在自然保護區內，對已查明國家戰略性資源量的礦業權，國家應進行按照市場收益進行收購，建立國家自然保護區礦產資源儲備庫，在礦產資源國際市場發生急劇變化，國家利益受到重大威脅時，須從戰略高度出發為礦業權設置讓步。這樣既保證了投資人的合法權益，也保障了國家資源安全的需求。

（2）扣除式退出。對礦業權部分范圍與保護區重疊的，在礦業權人同意的前提下進行扣除式退出。根據《自然保護區條例》第十八條第五款“原批準建立自然保護區的人民政府認為必要時，可以在自然保護區的外圍劃定一定面積的外圍保護地帶”的規定。

（3）注銷式退出。對不符合礦業權延續條件的，應按照《礦產資源法》進行礦業權注銷。

（4）補償式退出。補償式退出可以分現金補償、置換補償、產業補償。①現金補償。對在自然保護區內，已查明不屬于國家戰略性資源量的礦業權，應優選考慮現金補償式退出。礦業權的審批屬行政許可，通過行政許可頒發了“勘查許可證”，行政許可主要的原則是“信賴保護原則”行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可決定是基于法律、法規規定和修改或廢除,或行政許可是基于重大變化的客觀條件,行政機關公共利益的需要,可以改變或依照法律規定,但應當對公民、法人或其他組織的財產損害賠償應依法。②置換補償。對部分地方財政緊張的省、市，可以考慮利用地方財政出資已經完成“預查”“普查”等工作的探礦權進行相互置換，通過置換補償，對保護區礦業權進行資產置換。在保障投資人的合法權益的情況下，又對地方下一步資源開發產業起到帶動作用。③產業補償。鼓勵礦業權人在當地進行其他產業的投資，同時給予政策優惠、納稅優惠，通過納稅優惠補差保護區礦業權退出損失。

5 討論

啟動保護區專項資源綜合調查評價工作，目前我國14.82%國土面積位于自然保護區內，由于礦產資源調查周期較長，應開展保護區內自然資源調查工作，對保護區生物種群、植物種群、礦產資源、地質遺跡、生態環境等進行多學科綜合調查，通過調查有利于摸清保護區現狀及資源家底，同時為國家戰略做好資源儲備。加快制定和實施自然保護區法等相關法律。在法律制定上建議充分考慮自然保護區內礦業權人退出補償機制。使自然保護區礦業權人補償時退出有法可依。

盡快開展自然保護區實地調查，對破壞特別嚴重、失去保護價值的自然保護區，可按照程序通過論證后進行調整或撤銷。同時建議對各級、各類保護區由一個部門進行主管，避免目前各類保護區多頭管理，部分重疊等現象。

簡化保護區礦業權退出程序，對礦業權人不主動推出的應當依據《行政許可法》中“準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政”的規定，由主管部門先行撤回原行政許可登記，然后直接辦理許可證的注銷手續。