大型食用農產品批發市場質量安全管理研究及提升建議

李方圓 毛 婷

(1. 合肥工業大學馬克思主義學院，安徽 合肥 230601；2. 北京市食品安全監控和風險評估中心，北京 100041)

食用農產品質量安全關系到老百姓切身利益，也關系到城市平穩運行和經濟社會發展，是食品安全國家戰略的重要組成部分。大型批發市場具有規模化、集約化、區域化的特點，是中國食用農產品流通的主要載體[1]。本文擬對國內外大型食用農產品批發市場質量安全管理現狀進行深入分析，指出不足，并提出針對性提升建議，為強化中國大型食用農產品批發市場質量安全管理提供參考。

1 國內外大型食用農產品批發市場發展現狀

1.1 國外發展現狀

各國食用農產品批發市場的建設發展情況與其農產品流通模式直接相關。目前，國外主要有3種食用農產品流通模式：一是以美國等國為代表的北美模式，實現生產與零售的直接對接，減少中間流通環節，提高流通效率。美國80%的農產品以產地直銷模式到達消費者手中，僅有20%通過批發市場流通[2]；二是以法國等國為代表的歐洲模式，批發市場與超市直銷同步建設、錯位發展，且批發市場交易的為標準化、規格化和包裝化的食用農產品[2]。目前，法國漢吉斯農產品國際批發市場面積居世界首位；三是以日本、韓國等國為代表的東亞模式，超過半數的農產品通過批發市場流通，部分品種流通比例達 80%[3]。

這些國家的大型批發市場管理體系健全，并通過建立農產品的產地追溯制度、質量認證制度等制度，完善倉庫、冷庫、配送中心、加工設施、搬運機械等基礎設施，開展快速檢測與分析檢測結合的一系列檢測工作，強化了農產品質量安全管理[4]。

1.2 中國發展現狀

目前，中國70%以上的鮮活農產品由批發市場流通，部分大中城市甚至超過80%[1,3]。近年來，中國食用農產品批發市場行業集中度日趨增強，大規模、跨區域、輻射范圍廣的大型食用農產品批發市場在市場體系中處于中心地位。就交易額而言，中國共有4 000多家農產品批發市場，其中2013年“百強”市場總交易額占行業整體交易額的比例為30.1%[5]，2014年增至39.3%[6]；就區域分布而言，北京、廣東、江蘇、山東等省市大型食用農產品批發市場數量和規模處于全國前列[1]；就基礎設施而言，這些大型市場的信息化建設、冷庫總容量、廢棄物處理、自檢室建設等也相對較為完善。

北京、上海、山東等食用農產品輸入大省和輸出大省，均把食用農產品市場體系建設作為重要的民生工程，近年來成效明顯。北京市約90%的食用農產品由外埠供應，其70%通過農產品批發市場集散[7]。目前，北京市共有10個大型食用農產品批發市場，交易量占農產品批發市場總交易量70%以上，有力保障了首都城市生活供應，并在中國北方地區農產品流通網絡中發揮重要作用。其中，北京新發地農副產品批發市場交易規模最大，其蔬菜水果供應量占到全市總需求量的70%以上[8]。近幾年，北京市不斷推動食用農產品市場升級改造，完善冷藏保鮮、檢驗檢測、安全監控、加工配送、廢棄物處理等市場基礎設施及配套設施。十三五期間，將進一步優化和提升農產品流通體系，建設以新發地農產品批發市場和北京鮮活農產品流通中心為雙核，以區級農產品批發市場為節點的農產品批發市場體系，支撐京津冀協同發展和建設國際一流和諧宜居之都兩大戰略[9]。

截至2012年底，上海市食用農產品消費總量的約70%經批發市場交易，僅江橋等3個大型批發市場交易量就占外省市進滬食用農產品批發環節交易總量的近九成，確保了市場穩定供應。上海市近年來不斷推進建設和提升食用農產品批發市場食品安全可追溯體系、檢測設備、冷鏈物流、廢棄物處理設施，提高市場安全、服務的現代化水平[2]。

深圳市則以國資控股的深圳市農產品股份有限公司為核心，構建了全國性農產品流通網絡，覆蓋了全國22個城市[2]。深圳布吉農產品中心批發市場覆蓋區域和輻射范圍囊括了整個珠江三角洲乃至港澳地區和東南亞一些國家，集散和交易功能非常突出[10]62。

山東省70%左右農產品交易由批發市場承擔，擁有全國百強市場12家，并通過升級改造農產品批發市場，完善倉儲物流等基礎設施和檢驗檢測系統，推動農產品批發市場規范發展[5,11]。

在當前農產品大流通、大市場格局情況下，跨區域或區域性的大型食用農產品批發市場承載了當地農產品主要流通任務，輻射并帶動了整個區域農產品流通，在食用農產品從生產領域流轉到消費領域過程中起到了不可或缺的作用，也是食用農產品質量安全監管工作的重點和關鍵環節。

2 國內外大型食用農產品批發市場質量安全管理現狀

2.1 國內外大型食用農產品批發市場質量安全管理要求

2.1.1 國外相關要求 很多發達國家把食用農產品批發市場作為重要的社會基礎設施和城市功能的組成部分，進行了嚴格的規劃布局，同時針對市場管理和運作制訂了相關配套政策法律體系[12]。日本制定了《批發市場法》《日本蔬菜生產上市安定法》《農業協同組織法》等法律法規，地方政府依據《批發市場法》，制定了一系列相關地方性法規，形成了系統、完善的食用農產品批發市場管理政策法規體系，對市場的類型、設立條件、規劃、運營、監督進行明確的規定[3]。

美國制定了相關法律，要求市場銷售的農產品符合相關的質量、規格、包裝和運輸標準，公平交易并強化行業自律[10]23。歐盟要求農產品批發市場的經營行為嚴格符合法律規定，規定任何產品的質量都必須符合歐盟統一標準，包括包裝規格和材質、運輸方式，特別是衛生標準等[10]45。法國制訂了《為了國家公益，建設有組織的批發市場網絡》等相關法律以及一系列的配套政策[12]。韓國政府也先后頒布了《中央批發市場法》《農水產品批發市場法》《農水產品流通及價格安定法》等法律法規，加強約束不法行為，并加大保障農產品市場交易的力度[13]25。

2.1.2 中國相關要求 中國政府高度重視食用農產品質量安全，近幾年國務院辦公廳印發的年度食品安全重點工作安排中均包括督促食用農產品批發市場開辦者落實食品安全管理責任、規范經營，確保“菜籃子”產品安全等內容。2016年，中國從國家層面制定頒布了《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》(以下簡稱監督管理辦法)，促進進一步強化監管。北京、上海、廣東、山東、陜西、浙江等省市積極落實該辦法，并結合實際情況制定出臺一系列法規措施細化轄區農產品批發市場監管要求，同時也采取了各具特色的創新舉措，具體見表1。

2.2 國內外大型食用農產品批發市場質量安全管理主要措施

2.2.1 國外相關主要措施 無論大型食用農產品批發市場是否是農產品流通的主渠道，國外發達國家均將對市場質量安全管理作為確保食用農產品安全的重要內容，圍繞食用農產品源頭、流通、運輸、儲存全流程中重點環節和風險點，采取了一系列措施[3,4,12]。

(1) 開展強制認證。如日本施行《日本農業標準》(JAS)強制認證和肯定列表制度，其國內生產和外國進口的農產品都必須按照標準進行檢測認證，并加蓋相應標志后，才允許上市流通[14]25。

(2) 建立可追溯體系。歐盟規定在歐盟市場銷售的肉類食品必須能夠進行追溯與跟蹤[15]8。為實現食品可追溯，歐盟建立了統一的數據庫，詳細記載被監控對象生產銷售全過程。美國建立了涵蓋了農業生產、包裝加工、運輸銷售全過程完整鏈條的農產品質量追溯制度[15]9；日本的農產品質量安全可追溯體系對農產品進行“身份證”追蹤，嚴格要求農戶在生產時記錄農產品名稱、產地、產地環境、使用農藥和化肥的品種、使用次數等相關信息，以確保對國內生產的農產品安全信息的全程追溯[14]26。

(3) 優化冷鏈物流。冷鏈物流技術是確保農產品保持新鮮，不產生微生物污染等食品安全風險的必要手段。美國、日本等國均在農產品批發市場建立了冷凍或冷藏庫，冷鏈物流體系先進。日本冷鏈物流技術覆蓋了超過95% 的農產品，其技術、設備系統、運營管理等都處于世界領先水平，己經構建起了完備的從產地到終端消費地的冷鏈物流系統[18]6。

(4) 重視檢測體系。日本在全國設有58 個負責農產品監測、鑒定和評估的食品質量檢測機構，上述機構還負責政府委托的市場準入和市場監督檢驗[13]22，建立了完善的農產品質量安全檢測監督體系。

表1 中國各省市關于食用農產品批發市場質量安全管理要求或措施一覽表

2.2.2 中國相關主要措施

(1) 建立健全食品安全管理相關基本制度：中國要求大型食用農產品批發市場將建立健全安全管理、進貨查驗、日常檢查、標簽標識、信息公布等相關制度作為最基本管理措施。中國還要求市場配備相應的食品安全管理人員、專業技術人員并明確責任，以及針對上述人員加強食品安全知識培訓。一些省市還探索建設農產品市場信用體系，推動農產品生產經營者建立信用記錄，實施不同信用等級主體的差異化、針對性管理。上述基本制度，為大型批發市場農產品質量安全管理提供了有力的制度依據和保障。

(2) 嚴格落實食用農產品準入：做好食用農產品準入是實現風險源頭防控的關鍵環節。監督管理辦法明確要求入市銷售的食用農產品，應當具備有效的產地證明或購貨憑證或合格證明。需檢驗檢疫合格證、檢驗檢測合格證的，按要求提供。同時，還要求推進產地準出與市場準入銜接。不少省市在此基礎上實施產銷銜接、場廠掛鉤、場地掛鉤制度等，有效消除食用農產品源頭風險。北京市根據食用農產品輸入為主、對外埠食品依存度高的特點，深入實施產地準出與市場準入相關制度。一是指導、支持各批發市場成立“食品安全保障共建聯合體”自律組織，統一對畜禽肉、水產品、熟食、豆制品等風險較高食品的供應企業實行準入、實地驗收、懲戒退出等措施。二是推動產銷銜接。選擇河北省及天津市供應量較大、基礎較好的食用農產品種植基地，如河北保定地區，作為產地準出試點單位；以豐臺區農產品批發市場(如新發地農副產品批發市場)為銷地準入試點，探索建立水果、蔬菜等試點品種的京津冀食用農產品產銷協作機制，做到產地證明、購貨憑證、檢測合格證明文件統一互認，快速檢測項目、標準、方法和結論等統一互認，強化了源頭監管和安全保障[15]。三是實行“場廠掛鉤”。支持、組織、引導本市主要批發市場與津冀兩地畜產品屠宰加工企業建立“場廠掛鉤”產銷合作，探索建立了有效的牛羊肉類產品風險防控機制，有力源頭保障了批發市場食用農產品質量安全。

(3) 建立可追溯體系：食品安全可追溯體系是實現食用農產品全程風險可控的重要手段。越來越多的省市重視推行食用農產品可追溯制度，選擇重點食用農產品，制定追溯技術規則，規范追溯流程，試點構建追溯平臺[19]，先后建立了“山東蔬菜可追溯信息系統”“新疆吐魯番哈密瓜追溯信息系統”“江西臍橙產品溯源信息系統”及“遠山河田雞供應鏈跟蹤與追溯體系”[20]等。廈門建立了“廈門市生鮮食品安全監管信息系統”，由批發市場開辦者向系統上傳生鮮食品產地、檢測等信息，系統自動生成“生鮮食品上市憑證”，將市場申報、食品檢測、打印憑證、市場查驗等交易流程轉化為數據流傳輸，使相關食品安全信息可視、可讀、可管理，實現通過信息化追溯鏈條，產品來源可查、去向可追、責任可究[14]27。北京“十二五”期間啟動了肉菜流通追溯體系試點建設，豬肉追溯覆蓋7家肉類批發市場，并探索建設京津冀一體化畜禽產品、水產品食品安全物聯網主體信息互通與共享數據庫，統一追溯標準規范，通過采集、整合京津冀地區養殖基地、食品生產流通企業等各個環節的追溯、監管數據，實現進京食品的全過程追溯[16]。

(4) 建立產品檢測體系：目前，大多數省市建立了批發市場自檢、監管部門快檢和農產品質量安全抽檢三位一體的產品檢測體系，強化食用農產品的質量安全。還有一些批發市場委托第三方檢驗機構對入場銷售的食用農產品開展檢驗。北京各批發市場建立“自檢室”，每天快檢銷售的重點食用農產品；屬地食藥監管所指導市場開展食品快檢；市、區兩級食藥監管部門組織有針對性、靶向性的質量監測。通過整合各方力量，織牢一張檢測監測防護網，有效提升食用農產品安全保障水平。湖北省建立產地自檢、市場對缺少證明材料的食用農產品補檢、監管部門按計劃開展快檢和抽檢的三位一體、四道關口的質量檢驗體系，確保食用農產品質量安全[21]。紹興市實施農批市場“準入檢”、農貿市場“巡回檢”和監管部門“法定檢”等三面檢，實現快速檢全覆蓋。其中，“巡回檢”在市場主辦方每日自檢的基礎上，通過政府購買服務委托第三方檢測機構，按照比例對各地農貿市場的農產品進行巡檢；“法定檢”在強化法定監督抽檢力度的同時，對市場主體和第三方機構的部分檢測批次進行抽查、復核比對，杜絕“準入檢”和“巡回檢”中出現弄虛作假、敷衍了事等問題[22]。

3 中國大型食用農產品批發市場質量安全管理不足

3.1 法律標準體系與質量安全管理要求不完全適應

法律標準是大型食用農產品批發市場質量安全管理的根本依據，中國一直不斷完善相關法律標準體系，但仍然存在一些薄弱環節。一是在國家層面上沒有針對大型食用農產品批發市場制定專門的法律；二是《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》沒有對產地準出條件進行詳細規定，造成各地要求不一，與準入銜接存在一定困難；三是隨著電子商務的發展，一些農產品批發市場開展線上線下相結合的一體化經營，但尚未制定相關法律法規進行規范要求，易出現監管盲區；四是農產品流通標準體系不完善，適用性不強；五是中國農殘、獸殘限量標準與發達國家存在一定差距，指標數量偏少，檢驗方法標準與限量指標不完全配套，還需進一步完善；六是未有效發揮認證在市場準入和提升農產品質量安全中作用。

3.2 食用農產品冷鏈物流薄弱

中國食用農產品冷鏈物流起步晚，一是冷鏈技術單一、標準化和智能化程度低，基礎設施較為薄弱[18]3，無法保障食品在物流過程中始終處于適宜環境，易造成品質劣變。二是冷鏈物流相對覆蓋率較低，全國果蔬、肉類、水產品冷鏈覆蓋率分別僅達到5%，15%，23%[1]，且存在區域、環節分布不平衡。三是缺乏專業型、綜合型的冷鏈物流中心，一些大型農產品批發市場、區域性農產品配送中心等關鍵物流節點冷凍冷藏設施不足，冷鏈物流技術落后，造成不少產品在生產、屠宰環節實施冷鏈處理，在運輸銷售環節卻出現“斷鏈”，造成腐敗損耗，嚴重影響食用農產品質量安全[1]。

3.3 食用農產品追溯體系不完善

中國食品安全追溯制度建設剛起步，一是缺乏統一的追溯標準規范，對追溯標識、信息記錄和交換等沒有一致要求，尚未建立全流程的追溯數據庫。二是缺乏全國層面的頂層設計，一些省市、部門開展了追溯體系試點建設，但局限于一定的食品品種、環節和區域，造成追溯體系呈現“碎片化”建設狀態，既不利于統一監管，也造成重復建設、資源浪費[15]13。三是對追溯數據信息未能共享，未充分挖掘數據信息的應用價值。

3.4 檢驗檢測能力相對滯后

一是相較普通食品檢驗，鮮活的食用農產品檢測時限要求短，且其中農殘、獸殘等有害物質含量較低，對檢驗、快檢工作提出了較高的要求。但不少批發市場的產品自檢體系不健全，專業檢測人員少，業務水平不高，檢測設備簡陋落后，檢驗能力較為薄弱，存在“檢不了、檢不出、檢不準”的問題。二是大多數省市對抽檢品種、項目、頻率沒有統一標準，部分市場易選擇檢測成本低的項目，而不考慮風險大小[8]。三是檢驗數據信息未實現共享，存在重復檢驗，也不利于有效發揮數據價值和效益。

3.5 缺乏食品安全風險交流預警

部分大型市場主辦方、經營者雖然認識到食品安全重要性，但對如何加強食用農產品質量安全管理、發揮自身作用認識模糊[8]，且對國內外食品安全形勢知曉和理解較為滯后。監管部門制定管理制度，并掌握各種食品安全信息、檢驗數據的第一手資料，雖開展了食品安全風險公布、食品安全警示發布等工作，但與市場缺乏針對性信息反饋渠道，影響了食品安全風險交流預警作用發揮。

4 大型食用農產品批發市場質量安全管理提升建議

總體上看，中國大型食用農產品批發市場質量安全管理體系已基本形成，但仍處于發展階段，制度建設、冷鏈物流、追溯體系、檢測體系、預警交流等方面滯后問題依然存在。為適應新時代食用農產品質量安全要求，借鑒發達國家相關質量安全管理的有益經驗，提出以下建議。

4.1 健全法律標準和認證體系

在法律體系方面，針對大型食用農產品批發市場質量安全管理需求和薄弱環節，制定針對性相關法律法規，統一產地準出條件和合格證明文件制式，確保農產品產地準出與市場準入無縫銜接；完善農產品批發市場線上經營等新興流通模式監管要求，填補監管盲區。在標準體系方面，進一步完善農產品流通標準體系，要求入市銷售農產品質量等級化、包裝和標識規范化；加強修訂農獸藥殘留相關限量標準，構建與國際接軌的農獸藥殘留相關標準體系，并建立相匹配的檢測方法。在認證體系方面，大力提升食用農產品“三品一標”覆蓋率，對一些重點農產品可實施強制性認證，守住安全底線；其他品種可自愿認證，促進產品優化升級。鼓勵大型特別是區域性、綜合性農產品批發市場開展良好農業規范(GAP)、危害分析與關鍵控制點(HACCP)等認證，推動農產品流通優質高效發展，提升區域農產品質量安全保障水平。

4.2 加強農產品冷鏈物流

一是加強高效綠色制冷技術、微環境智能化監控技術等研究，運用先進的冷鏈物流管理理念、標準和綠色制冷技術與設備，控制冷鏈貯運重點環節風險隱患，建立專業化、綠色的農產品冷鏈物流系統。二是加強大型農產品批發市場冷庫、冷藏車輛等冷鏈物流基礎設施建設，有效提升冷鏈覆蓋率。三是依托大型農產品批發市場，強化跨區域農產品低溫配送和處理能力，建立畜禽肉、水產品、蔬菜等重點農產品冷鏈物流集散中心，結合智能化信息監控技術，建立農產品全程冷鏈和智能監控物流體系。

4.3 完善信息化追溯體系

針對食用農產品生產流通特性，規范追溯標準，明確追溯數據采集、傳輸、標識等技術統一要求，在全國統籌構建食用農產品質量安全全程追溯體系，建立追溯大數據庫，實現不同環節、不同區域追溯信息互聯互通。促進大型批發市場按照追溯標準建立信息化追溯體系，將流通環節追溯數據接入統一追溯管理信息平臺，并推動追溯管理與市場準入相銜接。集中管理采集的追溯信息數據，加強數據挖掘分析，在監管部門、市場、行業協會、消費者間開放共享。

4.4 提升檢驗檢測體系

升級快檢、檢測技術和設備，加強人員技術培訓，強化市場自檢能力，提升藥物殘留檢測水平，引導具備相應資質的第三方檢驗檢測機構入駐批發市場，完善市場自檢、委托檢驗、抽檢三位一體的檢測體系。統一檢測品種、項目和頻率，提高農產品抽檢和自檢的針對性和效能。搭建檢測信息共享平臺，有效整合市場、第三方檢測機構、監管部門抽檢等數據信息，可在更大范圍內實現共享，避免重復檢測。完善區域檢測結果互認機制，促進快速進場入市，優化營商環境。

4.5 加強風險交流預警

聯合監管部門、行業、市場、檢驗機構、科研機構、媒體，構建大型食用農產品批發市場風險交流預警平臺，加強對國內外輿情信息監測和共享，建立風險信息定期通報和交流制度，強化對食用農產品質量安全風險發展趨勢的研判、分析、預警，助力市場及時發現問題隱患，主動采取措施降低、控制風險，并實現市場之間聯動。此外，依托平臺，加大對市場經營主體關于食品安全法律法規、責任告知等培訓力度，并建立農產品生產經營主體“黑名單”制度，實現共享共治。