精準扶貧實踐中政府政策邏輯與農民鄉土邏輯的偏差分析
——以少數民族地區凌云縣為例

周萬獻，邱麗花，肖陽萍

（廣西大學農學院，廣西 南寧 530000）

1 問題的提出

黨的十八屆五中全會明確提出了到2020年實現農村貧困人口、貧困縣全部脫帽的總體目標。按照黨中央、國務院關于精準扶貧的基本方略，要堅持精準幫扶與區域性開發有機結合，以革命老區、民族地區、邊疆地區和集中連片特困地區為重點。對于該類地區的精準扶貧狀況，學術界進行了諸多探索。汪三貴等[1]深入調查建檔立卡的貧困戶，發現政府在精準識別時出現識別偏差，所支助的對象中有近一半是非貧困戶，而有一半的真正貧困戶未得到資助；杜春林等[2]從項目制運行的角度出發，分析了政府在扶貧項目落實過程中，政府的制度運行邏輯與基層農民的鄉土邏輯有偏差；李博等[3]指出精準扶貧在落實過程中出現精英俘獲現象，主要表現為村莊的精英對村莊內的扶貧資源、公共基礎設施的占有或合伙占有，造成貧困資源分配扭曲；朱天義等[4]認為導致出現精英俘獲是外部因素引起的，政府在高壓力的扶貧體制下，要想更快地實現地區脫貧，往往更有可能把扶貧資源向村莊的精英傾斜；任超等[5]認為國家實施精準扶貧政策的目的正是針對在先前扶貧經驗中出現扶貧資源的錯位而開出的新藥方，而在精準扶貧政策落實過程中由于貧困戶的識別和鎖定沒有客觀、準確的標準，仍然存在大量的瞄準偏差。

以往學者的研究主要集中在政府在實施扶貧政策過程中出現瞄準偏差，造成精英俘獲現象，對于從政府政策邏輯和基層農民鄉土邏輯兩方面分析扶貧資源的實施困境缺乏足夠的關注，特別是對于少數民族集聚的集中連片特困地區的研究更是少之又少。事實上，隨著國家對少數民族集中連片地區的脫貧重視力度加大，分配到這些地區的扶貧資源也大量增加，且這類地區在落實扶貧政策時更加容易出現有別于其他貧困地區的困境。因此，作者以少數民族集中連片地區國家級貧困縣凌云縣為研究對象，從政府和農民2個角度去探討凌云縣精準扶貧資源在實施過程中出現的困境，并闡明該類地區扶貧資源落實時與扶貧初衷相背離的原因，試圖提出相應的對策建議，為精準扶貧提供實質性的價值參考。

2 凌云縣扶貧工作成效

2.1 凌云縣概況

凌云縣位于廣西省西北部，云貴高原東南麓，隸屬于壯鄉紅城百色市，縣城所在地泗城鎮距百色市83km，距南寧市257 km；縣域總面積2 053 km2，轄4鎮4鄉110個村（居）委會，聚居著壯、漢、瑤3個主體民族，總人口22萬人，2018年全縣農民人均純收入為4 923元。該縣1984年被確定為國家級貧困縣，1992年被自治區人民政府確定享受民族自治縣待遇，2002年被劃定為國家扶貧開發工作重點縣，2011年被列為國家新一輪扶貧開發14個重點片區之一的滇桂黔石漠化連片特困區域項目縣。其中，泗城鎮、下甲鎮、伶站鄉、朝里鄉、沙里鄉、邏樓鎮、加尤鎮、玉洪鄉等8個鎮53個村屬于“十三五”期間的貧困村，全縣“十三五”期間建立檔卡的貧困戶數為11 325戶，貧困人口為48 078人[6]。

2.2 工作成效

近年來在基礎建設方面，該縣建成安置新村11個，改造農村危房9 037戶，新建家庭水柜2 026座（18.2萬m3），解決了5.91萬人的飲水問題，新建、硬化通村水泥路161條（592.5 km），行政村公路通達率100%。在產業發展方面，大力實施“十百千”產業化扶貧示范工程，不斷做大、做強“221”（茶葉、油茶、桑葉、煙葉、林上林下經濟）特色產業，共實現創建有機茶面積0.1 hm2，新種桑園0.23 hm2、油茶0.13 hm2、中草藥0.15 hm2。在招商引資方面，共培育產業發展自治區級龍頭企業1家、市級龍頭企業4家，共舉辦有機茶創建、種桑養蠶、中草藥種植等勞動技能培訓465期7.2萬人次，累計轉移農村富余勞動力3.8萬人（次），勞務收入27.3億元，其中882人成為產業致富帶頭人[6]。

3 扶貧資源分配中政府邏輯與農民鄉土邏輯偏差分析

3.1 政策邏輯分析

按照政府的關于扶貧攻堅的政策邏輯，宏觀考慮整個區域的扶貧重點，慣性選擇扶貧成效快、效果好的村莊作為重點扶貧對象。凌云縣精準扶貧項目會根據各村的具體情況，綜合考量后進行分配決策。對幾年的項目分配數據進行匯總發現，每年的扶貧項目會向發展人口多、發展潛力大的村鎮傾斜。泗城鎮位于凌云縣城的周邊，基礎設施較為完善，總體經濟狀況好于較其他村鎮，大量的扶貧項目和扶貧資源在泗城鎮集中；玉洪鄉位于邊遠山區，自然環境也較為惡劣，貧困發生率居全縣首位，貧困資源項目極少[7]。在脫貧任務壓力和政績要求下，政府選擇在條件較好的鄉鎮投入更多的扶貧資源，在已有的條件下，扶貧項目更容易推進，扶貧成效更快，能確保在上級要求的期限內完成脫貧任務。政府政績與壓力下的扶貧資源分配邏輯容易導致貧困村之間的差距進一步加大，造成更大的不公平[8]。

3.2 基層農戶鄉土邏輯分析

貧困戶是精準扶貧的真正主體，提高貧困戶對扶貧項目的參與度是提高貧困戶自我發展能力，實現脫貧致富的重要方式。在走訪中發現，玉洪鄉的一個種茶項目按照規定種植規模達到1.3 hm2以上才能得到資助，對于普通貧困戶而言資金有限，初始規模無法達到標準，就無法獲得該項目的資助，該項目的支持資金就被村里的能人獲得。再者，政府依靠一整套扶貧評價體系識別出來的貧困戶并不都應該獲得資助，在扶貧項目執行過程中，由于“小農意識”作怪，大多數農戶認為自己最應該得到項目資助，而不是村中“能人”和好逸惡勞、好吃懶做的人[9]。

綜上所述，從政府的視角看，一方面，扶貧資源的分配應該是遵循均衡性原則，從扶貧項目的分配到建檔立卡貧困戶的確定，都要保證每一個村都能得到相應的名額，以保證公平性；另一方面，地方政府迫于扶貧任務的壓力以及處于政績的考量，在對資源進行分配時，會有意識的把扶貧資源向村里的能人傾斜，保證該項扶貧任務能夠如期完成，以接受上級政府的考核和驗收[10]。同時，在國家一套嚴格的貧困戶篩選體系下，只要是被確定為建檔立卡貧困戶的就應該得到資助，不再考慮其他因素。而從基層農民的視角看，農戶最看重的是自己的收入、生活水平是否提高，村民們認為政府不該為了政績和任務而把扶貧資源分配給村里的“能人”與好吃懶做、好逸惡勞之人[11]。可見，在扶貧資源的分配過程中政府的政策邏輯與村民的鄉土邏輯出現了明顯的偏差。

4 對策與建議

4.1 加強扶貧立法力度

注重精準扶貧項目分配與實施的公平正義，減少扶貧資源在分配時不合理情況發生，確保每一個貧困村和貧困戶真正受益[12]。完善扶貧主體激勵機制，有效處理政績追求與扶貧長遠目標的關系，對于因違反規定變相對扶貧項目實施能人優先的扶貧人員進行相應的責任追究。

4.2 建立完善的扶貧監督機制

（1）強化對精準扶貧資源在各實施階段的流動監控與審計，確保扶貧資源實施過程透明化，減少權力尋租問題的發生。（2）充分發揮農村微組織對扶貧資源的監督作用，廣泛動員村民代表、村小組長與黨員等積極參與扶貧項目監督工作，杜絕人情項目與弄虛作假等情況[13]。（3）完善新型鄉村治理機制，積極引導村級組織合理、合法地分配公共利益，打破不公正的權力與利益分配格局，重塑村級組織純潔性[14]。

4.3 提高貧困戶的參與度

加強宣傳，著力提升貧困農民精準扶貧項目參與能力，貧困農戶是參與精準扶貧項目的重要主體[15]。精準扶貧項目瞄準的偏離很大程度上與扶貧信息不對稱和貧困農戶項目參與能力較弱有關[16]。要進一步加強對于精準扶貧項目的宣傳工作，通過村民大會集中宣講、包戶干部與小組長入戶宣傳以及村委會及時全面公示等多種途徑提升貧困農民對于精準扶貧項目的認知，不斷提升其對于精準扶貧項目參與的能力[17]。

4.4 創新扶貧績效考核方式

加快建立精準扶貧項目全過程績效考核機制[18]。創新精準扶貧項目績效考核機制，突破對于扶貧項目的單一結果績效考核，逐步探究覆蓋精準扶貧項目瞄準績效、過程績效與結果績效等全過程的績效考核體系。通過對全過程績效的監控與考核，精準找出影響項目實施績效的各環節所存在的問題，繼而進行精準追溯與整改，有效保證扶貧工作的有效開展[19]。

4.5 定量識別與定性識別相結合

除了采取政府客觀的評價體系識別外，還要充分考量各個貧困村的政治、文化、經濟以及貧困戶人品等各方面因素[20]。把村民的態度、偏好和主觀感受等因素考慮在內，確保識別出來的貧困戶更加精準，從而減少村民對識別體系的不滿，有效助力脫貧攻堅的開展[21]。