農村集體經濟組織成員身份確認困境及解決路徑

張旭光，梁劍峰

（山西農業大學公共管理學院，山西 太谷 030801）

1 問題的提出

近年來隨著我國經濟的迅猛發展，尤其是各地城鎮化程度的不斷推進，涉及到農村集體經濟組織（以下簡稱“農經組織”）成員身份確認的糾紛大幅增多。農經組織成員身份是判斷農民是否享有成員權利的資格要素，是農民在農經組織中權利享有的前置條件。在人民公社管理體制下，農經組織和農村社區組織無論從法律地位還是組織結構都是合二為一的，二者的組織成員也是高度重合的，社區成員也就是“農經組織”成員，2種不同性質的權利都由同一主體行使，這一時期基本不存在引發成員身份糾紛的癥結。然而，人民公社退出歷史舞臺后，農村基層組織政社合一的特點不復存在，原則上由農經組織專門負責雙層經營體制下集體經濟的統一經營活動，而作為群眾自治組織的農村社區組織則專司本村內部公共事務的管理工作，但是由于法律規定農經組織的職能可由社區組織代行，加之農經組織缺乏獨立的組織機構，更由于改革開放后城鄉融合帶來的深刻變化等因素，造成農村社區成員和農經組織成員之間身份關系錯亂，經濟權利和社會政治權利相互混淆的現實狀況。

我國立法機關并沒有規定農經組織成員的具體標準，各地風俗習慣、社情民意不盡相同，成員身份認定糾紛的亂象時有發生，各地政府、司法機關對糾紛的處理頗感棘手。處理不當往往會導致矛盾升級并形成涉訴信訪事件，不僅損害到個人利益和集體利益，而且對社會穩定和鄉村振興戰略的順利實施產生深遠影響。國內諸多學者對農經組織成員身份確認進行了大量研究。石敏[1]認為，集體經濟組織成員的認定除了依據國家法律規定外，還應尊重當地風俗習慣和傳統文化，從農民的鄉土邏輯出發；馬永偉[2]提出集體經濟組織成員資格的封閉性仍然是集體經濟組織成員權制度的基本特征；戴威[3]認為，集體成員身份確認應采取國家強制規定與村民自治相結合的方式，確認成員身份要充分尊重集體自身的意愿；李愛榮[4]認為，集體經濟組織成員權主要是基于地域和血緣產生的身份關系為基礎而產生和行使的。通過對文獻進行歸納與梳理，對農經組織成員身份確認進行了系統性的研究，從身份確認的現實困境出發，全面構建了確認“農經組織”成員身份的科學機制[5]。

2 農經組織成員身份確認的理論分析

2.1 概念界定

2.1.1 農經組織、農經組織成員身份確認的界定 當下中國農經組織的形式是多樣化的，我國憲法明文規定，農村中的生產、供銷、信用、消費等形式的合作經濟屬于社會主義勞動群眾集體所有制經濟。據此，有學者從廣義、狹義2個層面上將中國農經組織進行了劃分。從狹義層面而言，農經組織僅僅指在鄉鎮、村落范圍內成立的合作經濟組織，即農村社區集體經濟組織；從廣義層面而言，除了狹義層面的農經組織外，還包括供銷合作社、信用合作社以及鄉鎮企業、農民專業合作社。這僅僅從形式上描繪了農經組織的樣態，并未完全揭示農經組織應具備的實質要素。

科學界定農經組織必須從物質基礎、組織目標、職能承擔等實質要素方面加以詮釋。通過研究給予農經組織新的界定，即農經組織是指在特定的村落社區范圍內，在土地等生產資料集體所有制基礎上形成的，以實現集體資產保值增值為目標并對組織成員提供基本生活保障而開展生產經營活動的利益共同體。在此基礎上，農經組織成員身份確認指的是特定主體遵循法定程序和認定標準對當事人是否具備農經組織成員資格而實施的法律行為。

2.1.2 農經組織成員身份確認的特點 根據上述定義，農經組織成員身份確認具備3個特點：

（1）農經組織成員身份確認是1種法律行為。成員身份意味著成員權利的享有和成員義務的履行，農經組織成員身份涉及到當事人重大的經濟財產權利和義務，比如集體收益分紅權、征地補償款分配權以及土地用益物權的享有等方面。因此，對當事人成員身份確認的結果直接關系到當事人的法律權利和義務，確認結果能引發特定財產法律關系的產生、變更和消滅。據此，身份確認必須遵循法定程序和法定標準由適格主體依法確認，當事人對確認結果不服的可以依法提起權利救濟。

（2）以土地等生產資料集體所有是經組織身份確認的經濟基礎。這是其最本質的特點。集體經濟是農村經濟制度堅持生產資料社會主義公有制的必然要求，其強調的是生產資料歸集體所有的產權歸屬形式。作為最為重要的農業生產資料，土地既是農經組織存在、發展的基礎資源，又是其經營管理的對象。在一定地域范圍內勞動群眾土地集體所有基礎上建立的農經組織不僅是中國革命建設改革的歷史邏輯要求，也是農經組織成員身份確認必須遵循的邏輯起點。

（3）地域、血緣是農經組織結成的紐帶，成員身份確認具有相對的封閉性。中國農經組織無論是合作社形式、人民公社還是現階段的組織形式，都是在集體成員世居的特定村社地域基礎上成立的。而中國傳統村社往往具有濃烈的同族血緣色彩，地域和血緣相互聯系，形成村落社區的基本社會秩序[6]。由于地域和血緣的不可選擇性以及集體經濟資源的稀缺性，使得農經組織天然帶有封閉性的特點，這種組織特點也為農經組織成員身份確認帶來了相對封閉性的特點，這一點是有別于公司及其股東開放性特征的。

2.2 農經組織成員身份的歷史演進

農經組織成員身份確認的發展歷程，大致可以分為農業生產合作社、人民公社、家庭聯產承包3個階段。

2.2.1 以“自愿、互助、合作”為特點的農業生產合作社階段 這一階段原則上入社、退社尊重農民意愿，合作社成員身份的取得以土地等生產資料入社為前提。由于這一階段的身份確認是以生產資料入社換取的，身份確認標準單一明確，并且實行自愿原則，因此身份確認糾紛并不多見。

2.2.2 以行政命令強制入社為特點的人民公社階段隨著對農業社會主義改造的完成，1958年8月中共中央決議要求在農村全面建立人民公社體制，1961年《農村人民公社工作條例（草案）》的正式頒布意味著國家用法律的強制手段全面推行人民公社體制，自此，在土地等生產資料實行“三級所有，隊為基礎”的經濟體制下，集體經濟大踏步地邁進“政社合一”為特點的人民公社時代[1]。這一階段由于對經濟發展規律認識不足，采取行政命令方式進行制度變遷，成員身份確認由國家政策、法律做出硬性統一的規定，對農民實行強制入社，忽視了農民的主體意愿，最終形成經濟、政治、社會等事務一體化管理的組織特點。

2.2.3 以“統分相結合的雙層經營”為特點的家庭聯產承包階段 1983年中共中央在《當前農村經濟政策的若干問題》中提出，人民公社管理體制要有準備、有步驟地向政社分設的管理模式轉變，政社分設模式下的農村基層政權組織應當依照憲法構建。這標志著國家從頂層設計上對農村基層政權機構和農經組織開始分設，中國農村實行二十多年的人民公社制度退出了歷史舞臺。然而，由于立法規定的不完善以及改革開放后農村社會實踐的巨大變遷，農村社區成員和“農經組織”成員二者在外延上出現了交叉重疊的復雜現象。農村社區成員和農經組織成員之間出現了身份關系錯亂、經濟權利和社會政治權利相互混淆的現實問題。

2.3 農經組織成員身份確認的意義

2.3.1 有利于提升對集體成員的組織保障水平[4]傳統意義上，千百年來廣大農民的衣食住行等基本生活主要依靠土地耕作而得到滿足，土地為農經組織成員提供了基本的生活保障。然而隨著城鎮化發展和人口流動的加劇，土地在農民社會保障方面發揮的作用在逐步減弱。發展壯大農村集體經濟，增強集體經濟組織的生活保障功能，完成集體經濟成員身份的確認工作，為集體經濟組織消腫去負，進而不斷提高農民來自農經組織的獲得感和幸福感。

2.3.2 有利于解決農村土地等集體資產所有權虛置問題 如前所述，隨著人民公社三級所有結構下的農經組織模式的解構，農經組織進入政社分立的發展階段。根據《土地管理法》 《農村土地承包法》 《村民委員會組織法》等法律規定，農村土地所有權歸農經組織所有，村民委員會僅享有經營權、管理權或者發包。但是由于實踐中村委會和村集體經濟組織存在機構混同、人員混同的問題，村委會實際控制著農經組織的經濟職能，出現了村干部或者農經組織之外的主體支配集體資產的現象，被授予土地等資產所有權的農經組織無法行使土地等集體資產的所有權能[7]。通過集體經濟組織成員的身份確認，使得每個組織成員取得相應集體經濟組織的股權份額及其成員權益，有利于建立符合市場經濟需要的產權明晰、權責明確的現代經濟組織形式，每個組織成員按照所享有的股權份額享有各項成員權益，徹底解決所有權虛置問題。

2.3.3 有利于推動農村集體產權制度改革的順利進行從操作層面而言，農村集體產權制度改革有兩大核心問題分別是：摸清家底和點清人頭。解決前者需要清產核資，而后者的關鍵點在于成員身份的確認。通過開展身份確認工作，將社區組織成員和農經組織成員的身份界定清楚，才能將農經組織的資產產權歸屬到人，實現由過去對集體資產的共同共有向按份共有的產權模式轉換，改變農村集體資產名義上“人人有份”、實際上“人人無份”的所有權虛置狀態，使每個集體成員從農經組織的改革發展中真正獲得實惠。

3 農經組織成員身份確認面臨的現實困境

3.1 確認主體不清晰

由于立法層面對農經成員資格認定沒有界定，導致實踐中對農經組織成員的身份確認政出多門，彼此之間效力難分高下，往往又造成新的矛盾沖突，呈現出過渡時期的混亂現象。一般來講，常見的確認主體大致有以下4種：村委會履行確認農經組織成員的職責；村民小組履行確認職責；農業行政主管部門或農村土地承包仲裁機構予以認定；某些行政管理部門客觀上履行著認定相關行政管理相對人是否具有成員資格的職責，如計劃生育主管部門、農村醫保、低保主管部門在作出行政行為時，有時也認定了相關行政相對人的農經組織成員資格[8]。各個確認主體的認定標準具有部門局限性，造成眾多的農經組織成員身份確認時產生糾紛。

3.2 確認程序虛置

程序公正是實體公正的基本保障，看得見的正義才是正義。這句法律諺語強調了程序公正對于保障實體結果正確性的重要價值。《村民委員會組織法》明確規定，對于涉及土地承包經營方案、宅基地使用方案、征地補償費的使用分配方案等關系到村民利益的事項，必須召開村民會議討論決定方可辦理。召開村民會議必須由1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提議召開；召開會議應有超過1/2的本村18周歲以上村民參加，或者超過2/3的農戶代表參加；會議所做的決定須參會人員至少半數通過。由此可見，村民大會討論涉及村民利益的重大事項至少有2個程序必須履行，首先是村民會議的召開程序要符合法律規定；其次是特定事項的表決程序也要符合法律規定。

在實際操作過程中，農村程序意識淡漠，存在確認程序不規范、走過場的現象，更有甚者根本不履行民主表決程序，僅僅通過個別村民代表協商或者直接由村委會主任、村民小組組長個人決定集體經濟組織成員的資格。這種身份確認程序上存在隨意性，根本無法保證確認結果的公平公正。集體經濟組織成員資格糾紛時有發生。

3.3 缺乏權威、統一的確認標準

確認標準是指確認主體確認成員身份過程中所參照的依據。作為某種身份認定的資格標準，應當具有權威性、明確性和統一性，這樣才能保證確認結果公平、公正；相反，如果確認標準含混模糊，確認主體的自由裁量空間勢必過大，將會造成確認主體權力行使的恣意和擅斷。

目前，我國法律層面尚未對農經組織成員的身份確認標準等做出明確權威的規定。因此，當前農經組織成員身份的認定受當地鄉規民約、傳統觀念和歷史習慣等因素影響較大，導致認定身份口徑不一致，甚至同一地方對不同的認定對象適用標準各異，由此導致身份確認結果甚至是法院判決結果因人因事而異、因地因時而異的現象時有發生。

3.4 權利救濟不力

由于缺乏明確性、權威性的適用標準，司法機關在處理涉及農經組織成員身份確認的案件中，缺乏統一權威的標準。普遍存在的問題有2種情況：一是案件是否屬于法院受理范圍產生爭議；二是受理的案件中對集體成員身份確認的要素存在很大的差異[9，10]。

4 科學確認農經組織成員身份的路徑分析

4.1 農經組織成員身份確認的原則

4.1.1 堅持遵守法律規范、兼顧鄉土邏輯的原則 科學確認農經組織成員身份必須基于國家法律規范和鄉土社區文化2條邏輯。

法律邏輯是追求身份確認結果合法性的要求。身份確認的合法性要求身份確認的實體結果和身份確認的程序過程都符合法律的公平正義精神。實體正義強調的是確認結果的正當合理，這要求確認身份的行為必須嚴格遵守國家的政策、法律，尤其是在涉及到婦女、兒童等特殊群體身份認定的場合，更要嚴格遵守《婦女兒童權益保護法》及相關政策等規定，妥善處理身份確認事宜。“陽光是最好的防腐劑”，要保證確認結果令人信服，必須做到確認行為在“陽光下”運行，為此，必須制定合理的身份確認程序并在實踐中不斷完善。在身份確認實踐中，只有嚴格按照確認程序規范進行，讓每一個環節都能體現公開、公平、公正的精神，才能最終做出令人信服的公正結果。

鄉土邏輯是追求身份確認結果合理性的要求。我國廣大農村還處于“熟人社會”的傳統鄉村模式，這是現階段我國農村的典型國情。因此，現代法律制度在鄉村社會的實踐還必須兼顧鄉規民約、風俗習慣等鄉土規則。這種尊重農村社會風土人情的理念稱之為鄉土邏輯。從某種意義上講，尊重鄉土邏輯做出的確認結果更容易被集體成員所接受。

4.1.2 堅持民主決策、群眾認可的原則 確認集體經濟組織成員身份不能搞自上而下的統一規定和“一刀切”的生硬做法。農經組織成員的確認標準，首先由集體組織成員共同討論確認；其次，政府主管部門應在縣域范圍內出臺成員身份確認的指導性意見，并將身份確認標準、權利義務以及救濟途徑等內容以村規民約、自治章程等體現群眾集體意志的形式公布出來，充分發揮村規民約的指導規范作用；最后召開村民大會，由具體的農經組織的群眾結合本村實際情況來民主決定。通過這種民主決策、群眾認可的形式，將體現鄉土邏輯的村民意志嵌入體現國家意志的法律邏輯當中，既能維護國家法律的權威性、統一性，又能很好地兼顧社情民意、風土人情。

4.1.3 堅持尊重歷史、兼顧現實的原則 從歷史上看，農經組織成員大部分是居住在農村社區的世居農民，還有一部分是隨著社會經濟發展而取得成員資格的特殊主體，例如婚姻、收養、移民等等。因此，確認農經組織成員身份不能采取“一刀切”的生硬做法，必須充分尊重農經組織及其資產產生、發展、變化的歷史，尊重農經組織成員的變化歷程，同時兼顧現實社會發展狀況。

4.2 構建相對統一、權威的身份確認標準

為解決司法機關身份確認糾紛中無法可依、司法口徑不一的尷尬境地，立法機關應盡快出臺關于農經組織成員身份確認的相對統一的標準，或者在立法機關頒布統一法定標準前，由最高人民法院出臺相關指導意見作為全國各級人民法院處理身份確認糾紛的指南。為了保證原則性和靈活性的統一，身份確認標準不宜采取單一認定標準，而應考慮生產生活、戶籍狀況及土地對農民的生活保障等相關因素綜合認定；并且這種相對統一權威的標準應當包括剛性因素和柔性因素。剛性因素指的是認定集體經濟組織成員身份必須要具備的基礎因素，例如生活保障因素、權利義務因素等。這種因素體現的是農經組織成員和集體經濟組織之間的本質關系，因此必須在全國范圍內有統一明確的規定；柔性因素則是指認定集體經濟組織成員身份中可以酌情考慮的因素，這種因素并不能單獨體現農經組織成員和集體經濟組織之間的本質關系，只是作為判斷存在本質關系的酌定考慮情節，比如在集體經濟組織中居住的事實、是否取得集體經濟組織所在地的戶籍等。這些因素的考慮可以由具體辦案機關根據本地的實際情況自由裁量，立法機關或者最高司法機關不宜過多干預。

4.3 完善當事人身份確認糾紛的救濟途徑

4.3.1 賦予當事人身份確認糾紛可訴性 目前在我國司法實踐中，審判機關對農經組織成員身份確認糾紛還沒有統一的態度，部分審判機關明確拒絕受理此類糾紛，理由五花八門，諸如有的是認為身份確認屬于村民自治范疇，不屬于法院主管范圍；有的認為該類糾紛不屬于平等主體之間的民事糾紛，不屬于民事案件受案范圍；有的則認為集體成員身份司法確認目前還沒有法律依據，應當由立法機關通過立法解決。

“農經組織”具有成員自治的私法構造，2017年修訂后的《民法總則》也賦予了農經組織特別法人的私法地位，集體經濟組織與集體成員之間的關系類似于公司與股東之間的平等主體民事法律關系，不屬于管理和被管理的行政法律關系。法諺有云：有權利就有救濟，即權利必須得到救濟，否則不稱其為權利。當組織成員認為自己的成員身份被剝奪進而喪失其成員權益，依據法理是可以向司法機關起訴要求確認自己的成員身份。更何況在有關司法解釋中事實上也賦予了司法機關確認當事人身份的權限，例如最高人民法院曾專門針對農村土地承包經營糾紛案件做出過一個司法解釋，該司法解釋認為，如果征地補償方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，因為支付相應份額的補償款而產生糾紛的人民法院應予支持。

4.3.2 設置身份確認糾紛的訴訟前置程序 集體組織成員如果和農經組織發生成員身份糾紛的，不能直接就該糾紛向法院提起訴訟，應當首先向縣主管農業部門或鄉鎮政府提出集體成員身份確認申請，由上述行政主體做出是否確認其成員身份的裁決。當發生身份確認爭議時，爭議雙方或者一方可以在一定期限申請成員身份認定，當事人雙方如果對行政主體的裁決結果不服的，方可向人民法院提起訴訟。

4.4 構建農經組織成員身份確認程序

建立科學規范的身份確認程序并嚴格遵照執行是保證身份確認結果正確的必由之路。在實踐中積極探索民主公平的身份確認程序，強化“農經組織”在身份確認過程中的程序意識，加強基層民主法治建設，以立法的形式建構完善的身份確認程序。

身份確認程序大致可以按照當事人申請、審核表決、結果公示、登記備案4個環節進行，其中核心環節在于審核表決程序。當事人申請是由集體成員身份不確定的主體向確認單位提出要求認定身份資格的請求，這是當事人啟動確認程序的必經程序；當事人依法提出確認申請后，確認主體必須按照《村民委員會組織法》的規定，召開村民會議或村民代表會議，村民（代表）會議所作的任何決定應當經到會人員的過半數通過方才有效，堅決杜絕由少數村干部形成“一言堂”的情況；表決結果一律向全體村民做出公示，設立一定期限的異議期，在公示異議期限內任何利害關系人均可以向確認主體提出異議，異議經審查后如果成立，當事人則不能被確認為集體經濟組織成員；登記備案是身份確認程序的最后一環，經公示期滿無人提出異議或者異議不成立的，集體經濟組織將當事人的成員身份予以載入集體成員名冊并核發成員身份證件，最后報送有關機關備案。

5 結語

綜上所述，農經組織面臨的現實困境中交織著歷史遺留問題和城鄉一體化改革中出現的新問題，走出困境需要對農經組織進行組織、人員和制度等方面的科學重構。科學確認集體成員身份是一項系統工程，需要從確認主體、確認標準、確認程序以及救濟途徑等多方面著手構建身份確認的科學機制，最終把農村集體經濟組織建設成歸屬清晰、權責明確、利益共享的現代經濟組織體。