河南農業利用亞行貸款存在的問題及建議

河南省農業對外經濟合作中心 李小云 余寅曦

近年來，中國利用國際金融組織貸款取得了長足的進步，對改善農業基礎設施、保障國家糧食安全、促進農村脫貧發揮了重要的作用。本文主要以河南省農業對外經濟合作中心已經竣工和正在實施的兩個亞行貸款農業項目為藍本，堅持目標導向和問題導向，結合工作實際，采取現場調研、座談、電話、微信聯系等方式開展的專題調研活動，分析查找項目準備和實施過程中存在的一些問題，并就這些問題提出一些政策性建議，以期為河南農業利用外資工作提供一些借鑒和幫助。

亞洲開發銀行（以下簡稱“亞行”）是一個致力于促進亞洲及太平洋地區發展中成員經濟發展和社會發展的區域性政府間金融開發機構，創建于1966 年11 月24 日，總部位于菲律賓首都馬尼拉，中國于1986 年3 月10 日加入亞行。建立亞行的宗旨是通過發展援助，幫助亞太地區發展中成員消除貧困，促進亞太地區的經濟發展和社會發展。亞行對發展中成員的援助主要采取四種形式，即貸款、股本投資、技術援助、聯合融資。亞行的目光一直聚焦于政府的改革議程和戰略優先發展領域，為氣候變化、環境區域合作與一體化、知識合作等議題提供支持。其中的內容有一部分是通過價值鏈促進循環農業發展，以降低資源投入及廢棄物產出，并控制污染，同時也注重改善食品安全。與商業貸款相比，亞行提供的貸款具有一定的優惠性，表現在貸款時間長、利率低、其他費用少等優點。這些都與中國、與河南省當時申報項目時的需求一致。

一、基本情況

（一）河南省利用亞行貸款旱作可持續農業項目

河南省利用亞行貸款旱作可持續農業項目是中國利用亞行貸款旱作可持續農業項目（由原農業部牽頭組織，河南省、山東省、甘肅省共同實施，貸款號2474-PRC，簡稱“旱作項目”）的一個子項目。項目主要用于建設農產品生產基地、農產品加工生產線、農業配套服務體系建設（保護性農機具生產研發推廣中心、技術培訓推廣站、農產品檢測中心）和人員培訓等。2009 年6 月項目開始實施。2014 年項目調整后，實際項目至2016 年6 月30 日結束，貸款賬戶于2016 年12 月31 日 關 閉。2018年5 月，經亞行驗收，評定為成功。

（二）河南省利用亞行貸款畜牧養殖及產品安全示范項目

河南省利用亞行貸款畜牧養殖及產品安全示范項目（貸款號L3296-PRC，簡稱“畜牧項目”）是由原河南省農業廳牽頭申報和執行的外資項目。項目實施的目的是在河南省的9 個項目參與縣建立起具有示范性的、環保可持續的畜牧養殖和畜產品加工，并提供安全的食品。項目建設期共5 年，現已進行了3 年，正常推進的企業中已有半數完成了項目內容的主體建設。截 至2019 年7 月，已 完 成14 個合同包的采購工作，累積合同金額1.83 億元人民幣，占總合同額的27%。提款報賬4200 萬元人民幣，占貸款總額的10%。4 家子項目參與企業在實施過程中因種種原因無法推進其項目工作最終自愿退出，涉及的亞行貸款資金2600 萬美元，需要新增子項目來彌補退出企業的產能缺口，滿足設計監測框架（DMF）中監測評價指標，特別是成果級指標和關鍵的產出指標。因此，目前項目正在進行中期調整。

二、存在的問題

（一）亞行方面的問題

1.周期長，環節多，審批遲緩。亞行的項目管理周期從開始到完成必須經過項目識別、項目準備、項目批準、項目執行和項目后評價五個階段，亞行內部程序即使是簡化業務流程也需要56個環節的工作，審批繁雜，周期長。旱作項目是2004 年11 月由原農業部牽頭，全國打捆申報的項目。2009 年2 月3日簽署貸款協定和項目協定，歷時4 年多的前期準備時間。畜牧項目從2011 年10 月由原河南省農業廳牽頭，聯合河南省發改委、河南省財政廳向國家發改委、財政部申報的項目。2016 年1 月29 日中國政府和亞行正式簽署《貸款協定》和《項目協定》，同樣歷經了4 年多的前期準備時間。

2.項目設計不合情、不合理。如旱作項目設計不符合中國國情。原設計申報的項目方向，由于國內形勢變化，想要調整，亞行不同意，致使最后達成的意見是投資規模基地建設占總投資的70%、加工占30%，使得企業建設的積極性降低，基地建設緩慢，為以后項目的執行埋下了很大的隱患。如畜牧項目，亞行批復的設計監測框架中指標太過詳細，尤其是成果級指標的設計太具體，致使中期調整的時候太被動，只能是“豬”調整成“豬”或“牛”調整成“牛”，沒有主動性和靈活性，導致項目中期調整難度大、時間長，延緩了項目的中期調整進度。

（二）企業方面的問題

1.市場變化。農業企業發展受市場變化的影響，抵御風險能力弱，有的企業多種經營導致資金鏈斷裂，企業無法經營，項目也就無法正常繼續實施。

2.反擔保能力弱。大多數農業企業固定資產少，反擔保能力弱，沒法完成財政所要求的實物抵押方式，致使反擔保手續和轉貸協議沒法簽訂，項目無法繼續推進和實施。

3.土地及環評原因。在項目準備階段，土地和環評是項目可研批復的必要條件，但是部分企業在土地審批和環境評價批復時遇到了一些問題，導致可研批復不能及時完成。

常見問題有：根據《畜牧法》規定，畜禽養殖用地為農業用地，亞行畜牧項目所需土建用地性質必須是設施農業用地，但是把耕地轉換成可以進行附屬物建設的設施農業用地過程復雜，耗時也較長。

有些企業在征地過程中，由于土地為集體所有，如果想要征用必須獲得擁有土地轉讓權和租賃權的所有農戶的許可，溝通過程中難以在意見上完全與每一戶達成一致。還有部分企業在辦理土地審批手續時恰逢省級土地規劃調整，由于調整用時較長，導致遲遲無法辦理審批手續。

由于項目企業多為養殖企業，根據環境部門要求，在選擇土地時必須要與當地居民區保持一定距離，同時應當處在下風口，這樣不會影響當地居民正常生活。因此，土地的位置也是環境評價必須考量的重要問題。畜牧項目是打捆項目，必須在所有企業都完成環境評價的前提下才能進行下一步的可研批復，所以只要有一個企業遇到上述問題，都會影響整個項目，這也是導致項目進展緩慢的重要原因。

4.缺乏現代化管理制度。企業缺乏現代化的管理制度和手段，對亞行項目的前期準備和實施過程中的各種要求及程序不了解，致使項目在招標采購、提款報賬等過程中走彎路，耽誤整個項目的推進。項目設計時，有些企業對于招標采購中采購內容和分類沒有深入了解，分包不盡合理。如個別企業在設計土建和設備類別時沒有考慮工程建設的實際需要，招標采購不同步，導致企業沒法開工，項目進度受到一定影響。

（三）政府方面的問題

1.政府支持力度不夠，配套資金不足。省、市、縣項目辦管理經費不足，市、縣項目辦幾乎沒有管理經費，省項目辦存在擠占挪用工作經費的問題。經費不足不能對市、縣項目辦和項目單位進行集中培訓，只能選派專家進行現場培訓。

2.政府財政擔保政策的變化和風險意識的提高致使原有企業的擔保手續要重新辦理，增加了企業負擔，延緩了項目進展。如畜牧項目準備階段，每個項目企業按照程序要求都進行了財政反擔保和財政評審，只是大部分企業采取的措施是股權抵押和當地財政擔保函。由于國家政策變化，根據2016 年10 月財政部發布的第85 號令及相關管理規程，地方財政要求企業必須提供等值實物抵押。因此，部分企業在簽署正式轉貸協議時不能提供等值實物抵押，導致進展緩慢甚至退出。

3.根據財政部《國際金融組織貸款贈款項目選聘采購代理機構管理辦法》（財際〔2011〕133 號）第5 條內容規定，采購包中含有國際金融組織貸款或贈款，無論以何種采購方式，項目單位都只能選聘一個采購代理機構，不得拆分后選聘不同的代理機構。招標代理機構有且只有1 個，為項目企業的合同招標采購服務。但由于企業能力有限和缺乏競爭力，致使采購工作進展不順利。

三、政策性建議

（一）亞行要精簡審批程序

項目設計時要從中國國情出發，靈活多變，貸款協定、項目協定等法律文件以及監測框架等指標設計宜粗不宜細。

（二）正確處理國內審批程序與亞行審批程序之間的關系

亞行項目的準備及評估階段是非常耗時的，需要亞行、項目單位、行業主管、發展改革部門、財政部門等眾多部門協作。建議在項目工作中處理好亞行和國內程序之間的關系，做好銜接，各項工作同時進行，齊頭并進，才能最大限度節省時間，并使整個項目不脫節、不漏項。

（三）實行財政部門“一票否決制”的項目篩選和立項審批模式

無論是項目前期的財政評審，還是后來要和財政部門簽訂的轉貸協議，根據財政部85 號令規定，企業都必須要有實力給當地財政部門提供等值的實物抵押。很多企業在項目推進過程中都因為提供不出實物抵押而不得不延期或終止項目，因此建議在新項目的篩選和選定時，可實行財政部門“一票否決制”，只有先通過財政評審才可以開始項目工作，以保證后續項目工作順利進行。

（四）適當增加項目招標代理機構的數量

在項目執行中，一個代理機構有很多弊端，諸如業務不熟練、能力不足、沒有競爭壓力等，延誤項目招投標及采購工作。建議應當修改政府相關規定，增加2～3 個招標代理機構，讓項目單位有選擇的余地。

（五）發揮服務意識和創新意識

作為亞行貸款項目的管理機構，項目辦工作人員應具備多方面的業務知識和綜合素質，具有良好的溝通協調能力。日常工作中，項目的管理需要用繡花的功夫保障整個項目的順利進行，任何一個環節出了問題都可能影響整體的進度。希望在以后的工作中，項目辦工作人員可以嚴格按照國家相關法律法規和亞行的規定，充分發揮服務意識和創新意識，保證項目建設質量，達到預期的示范性目標。