空心村治理的多維度考量與重點(diǎn)突破

樊建旺，李錚

（菏澤醫(yī)學(xué)專科學(xué)校，山東菏澤274000）

在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)征途中，“三農(nóng)”問題無疑是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板和突破的重點(diǎn)。而這其中，空心村的存在和蔓延成為制約農(nóng)村農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)問題，也是我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展需要克服的一個(gè)重大難題。

自本世紀(jì)以來，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，學(xué)者們開始注意到，在諸多農(nóng)村地區(qū)，隨著人口外流，村莊外延，形成的一種中心區(qū)域人口密度下降、廢棄閑置房屋增多、在村莊外圍相對(duì)集中居住的聚集形態(tài)。學(xué)界多用“空心村”、農(nóng)村“空心化”“空殼村”等詞語描述，這些年的研究，對(duì)于空心村的內(nèi)涵界定、形成原因、發(fā)展歷程、治理困境、影響與對(duì)策等方面取得了一定的成果。但是空心村問題形成時(shí)間長(zhǎng)，產(chǎn)生原因復(fù)雜，影響面廣闊且深遠(yuǎn)，結(jié)合全面建成小康社會(huì)、新農(nóng)村建設(shè)等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)空心村問題發(fā)生原因及治理機(jī)制的探索具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 空心村的形成機(jī)理

客觀來講，空心村的形成原因是多方面的，既有歷史的原因，也有城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)情況影響；既有制定變遷的因素，也有村民對(duì)生存發(fā)展環(huán)境的個(gè)人選擇。基于簡(jiǎn)化分析的需要，這里從人（村民）和地（主要指宅基地）兩個(gè)角度進(jìn)行思考分析。

1.1 城市發(fā)展的虹吸效應(yīng)

改革開放以來，城鄉(xiāng)之間的差距被進(jìn)一步拉大。相對(duì)于農(nóng)村而言，城市意味著更高的工資收入、更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、更好的醫(yī)療保障和更加優(yōu)質(zhì)的教育資源，這對(duì)農(nóng)村居民的吸引力是顯而易見的。一般而言，農(nóng)村中的青壯年勞動(dòng)力為了更高的收入選擇到城市工作，農(nóng)村中的高收入群體為了更好的社會(huì)保障條件和社會(huì)環(huán)境選擇到城市居住。由此，農(nóng)村的人才和資源不斷往城市聚集，農(nóng)村住宅被長(zhǎng)期或者季節(jié)性的閑置成為常態(tài)。

1.2 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的限制

自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)村發(fā)展也取得了豐碩的成果，但是，隨著科技進(jìn)步和人均耕地的減少，土地投入邊際效率遞減效應(yīng)明顯，農(nóng)業(yè)的承載力遇到了瓶頸，農(nóng)村產(chǎn)生了大量的剩余勞動(dòng)力，根據(jù)劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式理論，由于工農(nóng)業(yè)間收入水平存在明顯差距，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力必然出現(xiàn)向工業(yè)部門流動(dòng)的趨勢(shì)，由此，勞動(dòng)力由農(nóng)村流向城市的趨勢(shì)愈發(fā)明顯。

1.3 土地使用管理制度不健全

自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，我國(guó)農(nóng)村土地特別是宅基地管理制度歷經(jīng)變遷，但集體所有，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)使用的基本形式保持了穩(wěn)定。近年來，在確保土地集體所有制的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府不斷探索農(nóng)戶資格權(quán)、使用權(quán)落地的新形式，協(xié)調(diào)優(yōu)化國(guó)家、集體、農(nóng)戶和其他主體間的利益關(guān)系。但是，由于歷史及現(xiàn)實(shí)因素，農(nóng)村土地所有權(quán)虛置、宅基地退出機(jī)制缺失、土地流轉(zhuǎn)不暢等問題長(zhǎng)期存在，同時(shí)，鄉(xiāng)村發(fā)展缺少規(guī)劃，前期農(nóng)民獲取多余宅基地成本太低，遷出的農(nóng)村人口“離鄉(xiāng)不離土”、在農(nóng)村居住的人口“建新不拆舊”等現(xiàn)象在大部分農(nóng)村不同程度地存在著。

2 空心村治理的多維度考量

2.1 基于產(chǎn)權(quán)模式的考量[1]

所有權(quán)歸農(nóng)村集體，使用權(quán)歸農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)模式適應(yīng)了改革之初農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)，極大地促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這種土地產(chǎn)權(quán)安排的局限性也逐步暴露出來。一是所有權(quán)的“虛置”問題。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地為農(nóng)村集體所有，而“農(nóng)村集體”的概念較為寬泛，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“行政村”和“村民小組”都為農(nóng)村集體，不同權(quán)利主體的并列，必然會(huì)帶來權(quán)利邊界的混淆，權(quán)利沖突和責(zé)任推諉在所難免，這為土地的管理規(guī)劃和合理流轉(zhuǎn)帶來諸多不便。同時(shí)所有權(quán)邊界的模糊為代理人（基層組織的管理者）提供了自由操作的空間，在土地管理，尤其是宅基地的申請(qǐng)、審批和監(jiān)督等工作中出現(xiàn)了尋租和腐敗的現(xiàn)象，而宅基地的無序管理是空心村發(fā)展蔓延的直接動(dòng)因之一。二是使用權(quán)及收益權(quán)實(shí)現(xiàn)制度不清晰，由于事實(shí)上存在著宅基地只能增不能減，缺乏宅基地退出制度，法律缺乏對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的范圍、方式、程序的明確規(guī)定，這進(jìn)一步導(dǎo)致了宅基地的利用效率偏低，空置現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.2 基于治理主體的考量[2]

空心村的治理主體涉及了國(guó)家、基層政府、村民及其他市場(chǎng)主體，他們的目標(biāo)和價(jià)值取向以及相互間的競(jìng)合關(guān)系，都會(huì)對(duì)空心村治理績(jī)效產(chǎn)生直接或者間接的影響。從國(guó)家層面而言，“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”，國(guó)家要實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的偉業(yè)，要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，離不開農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而農(nóng)村價(jià)值量最大的生產(chǎn)資料是土地，所以，進(jìn)行空心村治理，提升土地資源的實(shí)現(xiàn)效率，是應(yīng)有之義；“穩(wěn)定是發(fā)展的前提”，對(duì)廣大農(nóng)民而言，無論是農(nóng)地還是宅基地，都是他們可以最后退守的陣地和最底線的保障，所以，保持農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策方針的穩(wěn)定性與延續(xù)性，是社會(huì)穩(wěn)定的基石。從地方政府的層面而言，積極推進(jìn)空心村治理的直接原因是破除城市發(fā)展的用地束縛問題，通過空心村治理與改造，節(jié)約土地資源，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，提升城市建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，并通過發(fā)展房地產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提升地方財(cái)政收入。對(duì)于農(nóng)民而言，現(xiàn)行政策既為他們提供了生存的保障，又對(duì)他們對(duì)美好生活的追求產(chǎn)生了束縛，如何在有保障的前提下，獲得更好的生活環(huán)境和發(fā)展空間，是他們的主要訴求。總的來說，國(guó)家、地方和農(nóng)民在空心村的治理方面存在著一致性，但是，在實(shí)際操作過程中，農(nóng)民作為最直接的利益主體，如何發(fā)揮農(nóng)民在空心村治理當(dāng)中的作用，更為有效地保衛(wèi)治理過程中他們的權(quán)益，完善一個(gè)真正多方參與的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，是空心村治理過程中的一個(gè)重要問題。

2.3 基于傳統(tǒng)文化的考量

我國(guó)傳統(tǒng)文化歷來把“成家和立業(yè)”作為人生中最重要的兩件事，擁有住房是“成家”的前提，一般而言，子承父宅雖非明確的法律規(guī)定，但是相對(duì)穩(wěn)定的非正式制度安排，“建新不拆舊”和繼承問題上出現(xiàn)的糾紛，造成了很多老宅無人打理，卻又不能交回集體的現(xiàn)象。

3 重點(diǎn)突破的著力點(diǎn)

空心村的治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，它包含著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、培養(yǎng)鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、改善和加強(qiáng)農(nóng)村基層治理等諸多方面內(nèi)容，但其最直接的表現(xiàn)和原因是村宅的閑置和宅基地流轉(zhuǎn)的無序，所以，本文試以宅基地的流轉(zhuǎn)為突破口，探索空心村治理的有效路徑。

2018年中央一號(hào)文件明確提出，要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)穩(wěn)定宅基地集體所有權(quán)，保障實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)[3]。考慮到宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)責(zé)主體不清晰、相關(guān)法律制度不完善、市場(chǎng)體系不健全等因素，因此，在宅基地流轉(zhuǎn)的探索中，有必要從明晰細(xì)化產(chǎn)權(quán)制度、加強(qiáng)政府引導(dǎo)推動(dòng)和兼顧流轉(zhuǎn)效益和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等方面推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)。

3.1 完善“三權(quán)分置”制度體系

一是坐實(shí)集體所有權(quán)。作為社會(huì)主義制度的基石，土地公有的性質(zhì)不容置疑和動(dòng)搖，在現(xiàn)有宅基地集體所有的制度安排下，需要明確宅基地所有者的唯一主體，解決所有權(quán)虛置問題，避免各級(jí)集體之間的利益糾紛、責(zé)任推諉和規(guī)劃缺失。在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)所有權(quán)主體的法人化，通過立法和修改現(xiàn)行法律，給予所有權(quán)主體法人化資格，明晰其權(quán)利和責(zé)任，規(guī)范約束其行為。二是健全資格權(quán)的審查和退出機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)行的宅基地管理辦法，農(nóng)村集體成員，在“一戶一宅”的前提下，可以申請(qǐng)一定面積的宅基地用來自建房屋，但對(duì)于宅基地的退出缺乏嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定。隨著我國(guó)城市化的發(fā)展，大量的農(nóng)村人口遷移到了城市，但真正實(shí)現(xiàn)宅基地退出的農(nóng)戶并不多，究其原因，除了農(nóng)民的鄉(xiāng)土情結(jié)外，社會(huì)保障制度的不健全、宅基地退出缺乏剛性規(guī)定和退出機(jī)制不健全是主要原因。所以，要進(jìn)一步完善健全宅基地的申請(qǐng)、審查和監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，建立宅基地有償退出機(jī)制，穩(wěn)步有序地解決宅基地退出問題。三是適度放活農(nóng)戶使用權(quán)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，宅基地的保障屬性越來越淡化，而資產(chǎn)屬性越來越明顯，在這種情況下，適當(dāng)放活宅基地使用權(quán)，不僅有利于激活閑置土地資源，而且有利于農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)。所以，要健全對(duì)宅基地及其附著房屋的租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓的制度安排，完善相應(yīng)政策體系，化解防范流轉(zhuǎn)可能帶來的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 完善政府引導(dǎo)下的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)模式

在目前的宅基地流轉(zhuǎn)模式中，存在著農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)、集體流轉(zhuǎn)和政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)三種模式，但是，由于法律制度的不健全、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系的不完善、各方擁有信息的不對(duì)稱，在農(nóng)戶和集體流轉(zhuǎn)中往往出現(xiàn)游走法律許可的邊緣，交易成本過高、集體代理人對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵占等一系列問題，而政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)模式，地方政府既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，往往又會(huì)出現(xiàn)征地價(jià)格不合理、政府獨(dú)占土地增值收益等問題。所以，一個(gè)理想的宅基地交易模式，應(yīng)該是由政府提供交易的法治保障、平臺(tái)保障，各市場(chǎng)主體之間自由的博弈的市場(chǎng)交易模式。具體而言，地方政府首先應(yīng)完成從參與者到裁判員的轉(zhuǎn)變，做出長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，建立有效的激勵(lì)制度，協(xié)調(diào)各方利益分配，促進(jìn)宅基地的合理流轉(zhuǎn)。針對(duì)信息不對(duì)稱問題，應(yīng)建立宅基地流轉(zhuǎn)網(wǎng)上平臺(tái)，提供相關(guān)法律政策、供求信息等，降低交易成本，提升流轉(zhuǎn)效率。

3.3 協(xié)同推動(dòng)流轉(zhuǎn)效益和農(nóng)民權(quán)益保障

對(duì)于農(nóng)民而言，宅基地不僅是他們居者有其屋的基本依托，還是他們生存發(fā)展的基本保障。所以，在加快宅基地流轉(zhuǎn)和推進(jìn)空心村治理的過程中，不僅要考慮優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，激活閑置土地資源，還應(yīng)保障農(nóng)民居住生活的基本條件，改善農(nóng)民發(fā)展環(huán)境。一是因地制宜發(fā)展不同流轉(zhuǎn)模式。在做出流轉(zhuǎn)規(guī)劃前，要充分考慮流轉(zhuǎn)村莊的區(qū)位因素、當(dāng)?shù)毓I(yè)化水平、村民收入的主要來源等方面，做出適應(yīng)地方持續(xù)發(fā)展的流轉(zhuǎn)方案。二是建立與土地流轉(zhuǎn)相聯(lián)動(dòng)的公共服務(wù)機(jī)制。政府作為公共服務(wù)政策的供給者，應(yīng)首先考慮失地農(nóng)民的住房保障、就業(yè)、醫(yī)療、教育等系列問題，形成公共服務(wù)供給和土地流轉(zhuǎn)的有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。